老舊住房自主更新，上海走到哪兒了？

在城市更新的浪潮中，越來越多的中央文件提及“支持居民自主更新”，“等拆遷、博拆遷”等過去這種政府大包大攬的模式越來越難以為繼，探索可持續、可循環的新型城市更新機制，已經勢在必行。

上海老舊小區具有房齡老、體量龐大、產權復雜、治理難度大的特點，30年間上海對老舊小區改造所取得的成效在全國都處于領先地位，但是在自主更新模式的探索上卻是一片空白，已然落后于先行城市。

一、 上海居民自主更新案例尚屬空白

根據上海市房屋管理局數據顯示，上海全市居住類房屋建筑面積約7.3億平方米，其中2000以前建造的老舊住房總量超過了2.2億平方米，占全市總量的30%。“十四五”期間上海實施老舊小區改造6800萬平米，改造主要聚焦2000年以前建成小區，期間公房小區基本實現修繕全覆蓋，但老舊商品房整體修繕覆蓋率極低，市場上還有大量2000年前后建設的早期商品房小區沒有開展過系統性的修繕或更新。并且上海絕大多數老舊商品房小區不存在結構性安全問題，按照上?，F有城市更新政策，以及重點推進方向如城中村改造、老舊小區（配套不全、安全隱患優先）、小梁薄板、風貌等，老舊商品房原拆原建適用場景極少，但是遺留下來的大量老舊商品住宅居民改造意愿迫切。

今年上海首次編制城市更新和住房發展“十五五”規劃，規劃提出“到2030年上海計劃實施?老舊小區改造3000萬—4000萬平方米，實現公房、售后公房類小區全覆蓋修繕，逐步擴展至混合類、早期商品房小區。同時支持老舊住房自主更新，有序推進老舊電梯更新和既有多層住宅加裝電梯，持續推進既有居住建筑節能改造。”可以看出，十五五期間城市更新的體量仍然很大，但速度明顯放緩。首次提到城市更新要逐步擴展至混合類、早期商品房小區，明確拓展到當前城市更新的短板洼地。指出支持老舊住房自主更新，明確城市更新主體，后續關于自主更新的配套政策及落地措施還未明晰。

▲保屯路211弄

目前上海真正意義上的居民自主更新案例尚屬空白，反觀杭州、廣州、北京、南京等地，已涌現出成熟的自籌資金、自主更新樣板。上海目前實踐的原拆原建本質上還是“政府主導的原拆原建”，比如近期被總書記考察的黃浦區保屯路211弄，是作為上世紀60年代小梁薄板結構住宅改造的典型案例，通過改造后實現家家戶戶擁有獨立廚衛，還是屬于“成套改造”范疇。在財政投入上，居民不出資或極少量出資，政府財政為主。而自主更新雖然最終形態上也是原拆原建，但實施路徑截然不同，自主更新是居民自組織、自籌資、自主推進、利益自分配，依據“誰投資誰受益、誰受益誰出資”的原則，政府財政少出資或不出資。

二、 自主更新從頂層戰略到地方出臺多項措施支持

上海還未起步，而自主更新的重要性和戰略地位已經越來越明確，主要體現在一方面頂層設計中頻繁出現提及；一方面，地方層面，已經有城市出臺多項優惠措施提升居民自主更新的意愿。

國家層面，2025年8月，《中共中央國務院關于推動城市高質量發展的意見》中提出“穩步推進城中村和危舊房改造，支持老舊住房自主更新、原拆原建”；

2026年7月，國務院批復《擴大消費“十五五”規劃》，首次將住房與汽車、家居家電并列定義為“大宗耐用消費品”。規劃中強調“穩步推進城中村、危舊房和城鎮老舊小區改造，支持居民自主更新”。

從2026年到2025年保留支持自主更新，刪除掉原拆原建，政策清晰傳遞出居民自主更新被納入擴大內需的戰略框架，同時城市更新從“政府主導”向“居民自治+市場參與”轉型的意圖。

地方層面，2024年4月，浙江省在全國率先出臺《關于穩步推進城鎮老舊小區自主更新試點工作的指導意見》，意見提出多項優惠政策，比如按各地自主更新政策增加的住宅面積（不包括原有住宅按套擴面面積）、服務設施面積，可通過移交政府作為保障性住房、公共服務設施等方式用于沖抵建設成本；城鎮老舊小區改造自主更新項目可免收（征）城市基礎設施配套費、不動產登記費等行政事業性收費和政府性基金，涉及的經營服務性收費一律減半收費，涉及的水電、燃氣等管線鋪設、表箱拆裝移位等工程按成本價一次性收費等。

自政策落地后兩年時間內，浙江老舊住房自主更新落地案例已達4個，其中包含全國首個小區成片自主更新的浙工新村以及首例業主100%自籌資金的溫州樂清虹苑小區。一方面浙江通過制定更優惠、靈活的政策，拉動業主自主更新的意愿，效果顯著；另一方面這些小區基本都具備體量小、社區關系簡單、改造投入資金低等特性，這也導致這一模式前置條件嚴苛、復制性弱，難以大規模推廣。因此，浙江的政策開了個好頭，但是政策力度不夠、機制還未健全，優化現有政策法規，探索投資策略和回收清晰的模式的路仍很長。

而在居民意愿上，也要加大宣傳力度，有必要及時轉變理念，解決共識凝聚、資金籌措、制度適配?三大瓶頸中第一大瓶頸。相比傳統拆遷模式，自主更新釋放地段價值，還有滿足居民差異化需求和長效運維機制的優勢。傳統模式成片統籌、標準統一、補短板優先，自主更新立足小區個性化痛點，按需施策、漸進更新，適配商品房差異化需求；傳統改造側重一次性硬件提升，自主更新堅持改造、治理、管護一體化，同步構建長效運維機制。

▲曲靖糖行街

比如曲靖糖行街，街道的豐富性與多樣性是早前城市更新通常交由一家設計公司進行整體設計根本無法做到的。

最后，隨著中國的城市更新步入深水區，很多地方已經意識到，可持續、可循環的新型城市更新機制，已經勢在必行。而上海作為“老化”的國際化大都市，走通自主更新模式更是箭在弦上。30年間，上海老舊住房改造走過了“危棚簡屋”拆舊建新的階段、“二級舊里以下”成片改造的階段，小梁薄板的改造階段，未來老舊住宅改造更多是單幢或者單小區的小地塊更新，這類微更新恰恰也是自主更新的主戰場。

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