羅志恒： 呼喚“耐心政策”提振消費 厘清財政自給率的表象與真相

羅志恒系粵開證券首席經濟學家、中國首席經濟學家論壇理事

當前我國經濟運行，新舊動能加快轉換。1至5月份，高技術制造業貢獻了近四成的工業增長，裝備制造業貢獻了近六成的工業增長。新興產業發展也帶動相關投資較快增長。前5個月，集成電路制造業、鋰離子電池制造業投資分別增長11%、24.9%，信息服務業投資增長13.8%。但與此同時，二季度以來，部分經濟指標出現增速回落。1至5月份，扣除房地產開發的固定資產投資下降1.2%。當前經濟呈現出的“K型分化”背后有哪些原因？新動能何時超過舊動能，創造更多增長與就業？《2026下半年經濟展望》，對話粵開證券首席經濟學家、研究院院長羅志恒。

一、如何看待上半年經濟形勢？下半年消費怎么提振？

二、如何提升地方財政“造血“能力？如何看待“財政自給率下降”“財政收支差轉負”的問題？

三、AI時代，財政收入分化挑戰如何應對?

四、從新舊動能轉換視角看當前經濟挑戰

如何看待上半年經濟形勢？下半年消費怎么提振？

第一財經：展望下半年經濟走向，請您回顧一下，怎么看上半年經濟各項指標完成的情況？

羅志恒：這些年我國經濟的年內走勢總體上是“U型”，也就是一季度開門紅、二季度承壓、三季度出政策、四季度回升”的態勢。今年上半年經濟，一季度也是開門紅，二季度有一定壓力。上半年的經濟增速可能會落在4.5%~5.0%的偏左區間。這是總量的維度。從結構維度看，有很多的亮點，K型分化在延續。比如新能源汽車、鋰電池、光伏等等的出口增速，包括人工智能產業鏈都增長得非常好，AI產業鏈貢獻了出口增速的一半。1-5月服務消費（5.4%）高于商品消費增速（1.2%），投資方面新動能投資的增速都很不錯。

二季度較一季度面臨一定壓力，這集中體現在投資和消費增速轉負，房地產仍未完全企穩，反映經濟內生動能有待進一步提高，三大主體的積極性有待進一步提振，下半年宏觀政策有必要進一步加大力度。

第一財經：那下半年如何提振消費？如何推動投資增速由負轉正？

羅志恒：提振消費，我覺得有很多的舉措是可以去做的，關鍵是呼喚“耐心政策”，政策理念從宏觀數據導向轉到微觀感受導向。

耐心政策包括兩個方面：一是政策的連續性和穩定性，另一個就是著眼長遠而非盯住短期，避免“今天出政策、明天見效果”的短期期待，從長遠出發改變預期，要看居民的抗風險能力是否提高、資產負債表是否修復。比如，這些年都有“以舊換新”資金，去年有3000億，今年有2500億，政策效果總體較好，但耐用消費品消費會逐步趨于飽和，下階段要優化。這個資金如果用于提高1.8億領取城鄉居民養老金的群體的養老金水平，來改善他的社會保障福利水平，那一年能夠增加1300塊錢的收入，平均到一個月，能增加116塊錢，可以讓平均月養老金提高到362元，累積到一定程度就能改變中低收入群體的預期。

更具體而言，提振消費要從根本上解決三個問題：提高消費能力、提高消費意愿、提高供給對需求的適配性。消費能力呼喚收入分配改革，消費意愿呼喚社保體系改革，供給對需求的適配性呼喚企業市場準入和產權保護改革。

當務之急就是將國民收入分配與社保制度改革統籌起來，提高消費能力和意愿。有幾個抓手。其一，通過大力發展資本市場、增加上市公司分紅，來增加居民的財產性收入。其二，實施“國資-財政-社保”聯動改革，提高國資上繳財政比例，專項用于提高城鄉居民養老金。同時，考慮到城鄉居民養老保險的保險性質偏弱，它的支出里邊80%是來自于財政的補貼，實際上是福利性質重于保險性質。那么是否可以考慮免除農民繳納部分，改“城鄉居民養老保險”為“居民最低養老金”？其三，給特定群體如應屆畢業生失業群體半年到一年的失業補貼，緩解社會壓力和情緒。其四，將社保體系建設與人口政策結合起來，漸進式“小步快跑”方式實現育兒補貼提高至1000元/月乃至更高，幼兒園免費從大班擴大到全部入園年齡，鼓勵社會、企業和地方政府強化托育建設，給二孩及以上家庭房貸予以貼息。其五，推動住房公積金定位從房地產建設和消費儲備基金，轉為廣義民生基金，覆蓋大病醫療、代際互助和消費提取，提高消費能力。最后，可以嘗試選擇部分城市試點，建立“城鄉居民增收引導基金”，比如說企業給員工能夠增加100塊錢工資，是不是可以財政通過借鑒貼息的理念，財政補10塊錢，來鼓勵和引導企業部門給職工去漲工資。

供給對需求的適配也很重要，現在經濟總體上是“供強需弱”，但實際上這主要體現在商品領域，服務領域目前存在“供給不足”尤其是高質量的養老、托育、家政、文旅等供給不足，制約了消費提升。

前面講的是消費，下半年穩定經濟還要采取更大的力度來穩定投資，包括穩定房地產投資、制造業投資和基建投資。具體的一些舉措，就需要加快專項債的發行進度，必要時候可以增發國債，讓財政支出強度進一步擴張，穩定基建投資。這些年財政政策總體是積極的，在逆周期調解中發揮了重要作用。但是房地產調整導致相關收入明顯下行，收入不及預期影響了支出擴張力度，所以去年兩本預算支出之和與GDP的比值與2021年高點比下降了2個百分點。今年1-5月一般公共預算與政府性基金預算支出同比增速為-0.3%，略低于收入之和同比的0.8%，下半年可以繼續加快支出進度。今年物價水平比去年高，有利于財政增收，這就有利于保持支出擴張。至于制造業投資，要推動制造業設備的更新，綠色化、智能化、高端化、融合化方向的更新，穩定制造業的投資。

第一財經：所以您認為社保改革對經濟拉動增長的促進作用，是要優于直接發“以舊換新”的補貼?

羅志恒：“以舊換新”，這些年取得了非常好的效果。但是著眼于長遠，耐用消費品的消費在一定階段內會不斷飽和的，所以從長期來看，如果未來每年還有2500億這樣的資金，我更建議用到提高城鄉居民養老金的水平。第一，這些金額累計到一定程度，農民他就更愿意去消費；第二，現在子女對他的補貼可以相對少一點，那么他的子女的消費也可以進一步地擴大。第三，很多現在在城里打工的人，預期自己未來是有養老金的，當期的消費也會進一步地擴大。還有一個就是要進一步優化財政支出結構，讓更多的財政資源投入到醫療、教育、養老和住房保障領域。現在幼兒園大班是免費的，以后是不是延伸到整個幼兒園和托育階段。再比如，現在育兒補貼這一塊，目前是300塊錢一個月，以后是不是可以進一步提高。

還要有更多更優質的產品和服務給到老百姓。比如說旅游消費，很多人說，去旅游的時候看到的往往是一些同質化的產品，“想你的風吹到了某個地方”的牌子到處都是，再比如，文旅消費釋放過程中，港口、碼頭、機場到景區，銜接是不暢的。到了景區門口，原本是便利游客的大巴車，部分景區變成了抓收入的渠道。

還要提一些建議的話，我們的服務消費跟商品消費不一樣，是需要時間的，我們的假期面臨休不到、休不夠、休不好的問題。中國的假期在國際上來說，相對而言是偏短的，有的假期是湊出來的，是要調休的。下半年是否可以通過增設重陽、七夕為兩個新的公共假期？過去我們的發展階段是“吃不飽、穿不暖”，是供給短缺，現在我們的發展階段，是需求不足。供給短缺的時候，講究抓革命促生產，休息時間少一點，能夠把供給搞上去，現在已經是需求不足了，所以一定程度的休息和休假，有利于實現供需平衡。有人會問，休假了，就沒有收入了，哪來的消費？這里要認識到社會是分層的，當中產及富裕群體休息、休假的時候，自然會有服務消費需求，這就為中低收入群體提供了一些就業崗位，中低收入群體這個時候可以去提供服務，等到其他的時間節點，再把假期給補上。

如何提升地方財政“造血“能力？

如何看待“財政自給率下降”“財政收支差轉負”的問題？

第一財經：經濟增長的拉動，財政在其中起到非常重要的作用，有人擔心，地方政府財政的可持續性。一些地方甚至還會面臨收入下降、支出增長的雙重的壓力，怎么去解決？

羅志恒：當前中國財政尤其是地方財政處于緊平衡的態勢。從收入端看，第一，近年來中國經濟處于增速換擋尋底期，還沒有完全找到底部區間，這意味著財政稅收收入增速總體上也在下臺階。第二，房地產持續調整導致土地出讓收入以及相關的契稅、土地增值稅較高峰時期減少。第三，當前中國經濟仍處于新舊動能轉換階段，舊動能如房地產的單位稅收貢獻高，新動能的單位稅收貢獻相對偏低，比如新動能是高新技術企業為主，所以所得稅率是15%而非基準的25%，還有新動能的研發費用加計扣除較多，所以天然新動能的稅收貢獻程度是低于舊動能。而當前階段導致是舊動能的經濟占比持續下降、新動能的經濟占比持續下降，自然也就驅動宏觀稅負下行，收入端有壓力。第四，中國經濟總體處于供強需弱階段，這個發展階段的特征是物價易下難上，也就是物價偏低，這也壓低了財稅收入增速。當然，今年的PPI受輸入性通脹影響，今年形勢有些變化，1-5月份的財政收入相對而言有一些好轉，但總體上收入端承壓。

再看支出端，地方政府為了穩定經濟增長、改善民生福利，相關支出責任在不斷擴張，利息支出、民生福利支出、化險支出，都在擴大，所以也會導致地方理財的難度增加。

但同時我們也要看到，地方政府在負重前行、積極求變。有些地方財政相對緊張，恰恰反映出財政在以減稅降費的形式在推動新舊動能的轉換，以擴大支出的方式在保障和改善民生的福利。

地方政府在這樣的形勢下在做什么事情？在盤活資產資源，很多地方在搞三資改革，把一些資源盤活成資產，把資產通過一些形式把它變成資金來源，應該說沒有躺平，在負重前行。還有一些地方政府在通過政府引導基金來孵化新質生產力，引進戰略性新興產業，借此來重塑稅基。

當前的地方財政狀態，一方面確實要通過盤活存量資產資源，長期通過專項債等形成的大量資產，形成了哪些資產？到底資產質量怎么樣，現金流怎么樣？可以借此契機做個系統梳理。另一方面通過改善營商環境、用好政府引導基金調整產業結構、重塑稅基也很重要。當然，中央連續四年推動轉移支付規模保持在10萬億元以上也是必要的。以及從長期看，稅收制度也要變革，要逐步適應數字經濟、人工智能時代的新形態。

第一財經 ： 近期有觀點提到“財政自給率”下降以及“財政收支差”轉負，如何看待和理解？

羅志恒： 對于財政問題，它是有一定專業性的，不能想當然地去理解。比如“財政收支差轉負”，我就想問，哪一年的地方財政收支差不是負的？負數就一定代表形勢很差么？負數了天就會塌下來么？關鍵是要搞清楚這個指標的含義是什么。

財政自給率指標，它表示是收入占支出的比值。這個比值到底是越高越好，還是越低越好？不一定，要結合不同發展的階段，要結合財政體制。

10%的自給率跟90%的自給率，如果簡單橫向來比較的話，它其實并沒有多大的可比性。舉個例子，比如西藏，一年財政收入300億，支出3000億，自給率就是10%。我們不能據此偏低的自給率指標來判斷西藏的財政經濟形勢，這是全國一盤棋的財政轉移支付制度在發揮作用，同時保障了西藏在積極履行生態環境保護和國家安全的戰略任務。

財政自給率低于100%與各省份財政收支有缺口是等價的，它實際上是由財稅制度核心是轉移支付和地方舉債決定的，是制度設計的結果。地方政府的支出來源除了地方政府的收入外，還有獲得的中央轉移支付，以及地方舉債。地方支出=地方收入+中央轉移支付+地方舉債，所以地方支出-地方收入=中央轉移支付+地方舉債，自然地從各省份看，收支有缺口，自給率低于100%。于是可以看到，這個收支差來自轉移支付和地方舉債的制度設計。轉移支付制度是為了提高中央宏觀調控能力從而由中央轉移支付給各地實現區域均衡發展，這是伴隨分稅制的副產品；2015年新的《預算法》實施后，允許地方政府以發行債券的形式舉債，就是給地方政府開門紅，讓地方政府有更大的能力穩定經濟、保障和改善基本公共服務。

因此，只要我們有轉移支付制度的存在，只要我們還承認地方發展不平衡，我們需要通過中央政府轉移支付的方式來熨平這樣的差異，那就會有這樣的一個缺口；只要我們承認地方政府它是一個能夠舉債的主體，那么這個缺口也必然會存在。

AI時代，財政收入分化挑戰如何應對

第一財經：我們的經濟形態，有大量的大型互聯網經濟平臺，這種平臺型的經濟體，它會貢獻比較大的財政收入，但是它都往往集中在少數的一線城市，而它的稅源又是來自不同的地區，所以最后會導致像這種不同的地區之間，它的財政收入分化會加劇，怎么去解決這樣的問題？

羅志恒：平臺經濟，稅收主要集中在總部經濟的所在城市，集聚效應很突出。但是稅源它是分布在全國的各個地方。在人工智能（AI）時代，它需要高素質的勞動力、大量資本投入，因為AI的基礎設施建設，它是資金密集型，它是技術密集型，所以誰能夠吸納到大量的資本和優質的勞動力，當然是這種一線城市或者二線城市里邊的強城市，其他低能級城市在AI時代難以獲得與一線城市的發展。

于是我們很自然而然地就看到了，廣大中西部地區和低能級城市，過去賴以增長的房地產在下行，賴以增長的勞動密集型的出口，服裝、箱包、鞋襪也在下行，這樣的一個背景之下，確實增長的基礎就受到比較大的影響，財政稅收增收的基礎也受到比較大的影響。這里特別需要警惕AI時代的“胡煥庸線”東移到海岸線。

這里我們就可以看到，橫向的東中西部、縱向的高能級和低能級城市之間出現了分化，經濟增長的分化和財政收入的分化。

我想解決這個問題有兩條思路，第一個思路就是直接是在收入分享環節做文章。來自廣大中西部的稅源，我們根據消費等數據測算分配到具體的地區和城市，而不是集中到一線城市，就是稅收貢獻方在哪里、稅收就留在哪里，但是這個辦法對于當前的稅收征管會產生一定的挑戰。第二條思路就是在轉移支付的環節做文章，征管不動，但因為AI集聚了大量的資源到高能級城市和東部地區，導致其他地方沒有得到好的發展，中央的轉移支付就要給到廣大的中西部地區和低能級城市，以更多的轉移支付來支持。

從新舊動能轉換視角 看當前經濟挑戰

第一財經：我們關注到您近期發表了中國新舊動能轉換的研究報告，請您介紹一下當前我們所處的階段的特征，以及相對應的政策建議？

羅志恒：當前宏觀經濟研究越來越難，泛泛的研究沒有意義了，要拓展新的研究范式，要下沉到中觀產業、要下沉到區域觀察、要注重結構研究、要注重細分領域研究。當然這個時代各方達成共識的難度也越來越難。這個原因是什么？核心可能就是經濟轉型導致的分化，因為分化，所以不同行業、不同群體、不同地區看到的經濟是冰火兩重天，房地產從業人員看到的經濟一定不同于AI產業鏈的從業群體。當前宏觀經濟的基本特點，就是轉型與分化，轉型導致“K型分化”。

我們做了一個測算，我們把經濟分為三大類，第一類是新動能，包括高技術制造業、高技術服務業和戰略性新興產業，第二類是舊動能，包括房地產、基建、重化工業和勞動密集型出口，第三類是作為經濟的支撐性行業，像金融，教育，公共管理等。2025年，我們的新動能占GDP的比重達到18.9%的水平，舊動能占經濟的體量在26.6%，兩者還差7.7個百分點。

從這個角度來看，新動能在蓬勃發展，但是舊動能的比重仍然是比較高的。舊動能的占比大，舊動能下滑的速度快，新動能的上升速度雖然比較快，但它的占比還較小，所以轉型的過程就會下拉經濟。新動能什么時候能夠超過新舊動能？測算大概要到“十六五”的前期，也就是說要到2030~2032年，當我們的新動能超過舊動能的時刻，經濟轉型和動能轉換所帶來經濟總量的承壓，我們就走過去了。

總量承壓是轉型與動能轉換必然出現的現象，還會出現的關鍵特征就是分化，包括行業之間的分化、群體之間的分化、地域之間的分化、供需之間的分化，以及宏微觀之間的分化，即轉型導致K型分化。現在問不同的群體，他在AI行業與他在房地產行業，那感受到的中國經濟是“冰火兩重天”，這就是為何全社會對于中國經濟形勢達成共識的難度在增加。

為什么會出現這樣的分化？

新舊動能轉換尤其是AI賦能之后，供給端生產率大幅地提高，但是房地產舊動能釋放出來的就業人員，他難以融入到新的動能，于是就業和收入就出現了分化。一方面，技術進步導致供給增強，另一方就業與收入分化導致需求越來越弱，所以供需之間出現了分化。

第二，行業之間出現了分化。AI、高端裝備等行業的表現非常好，房地產、基建、黑色、有色等行業的經營就比較困難，出現了分化。

第三，群體之間的分化。AI行業的掌握高技能的群體，與房地產這個群體的就業人員，不同群體的收入和財富有明顯的分化。

第四，地域之間的分化。能夠發展AI的都是一些一線城市、高能級城市，所以地域之間的經濟增長也出現了分化。

所以我想當前中國經濟的核心特點就是轉型與分化，它能解釋我們當下 K 型的增長，能解釋我們不同人的不同感受。

第一財經：在您的預測當中再有個5~6年，我們就能徹底地跨越過去？

羅志恒：新舊動能轉換基本上會有三個發展階段：舊動能占主導、新舊動能并行、新動能占據主導。當前我們處在第二階段，經濟會承壓比較大，到了第三個階段，總量、結構都會呈現出與當前截然不同的場景。差不多到“十六五”前期我們能實現新舊動能轉換成功。

我們期待出現的局面是：新動能的發展，企業營收較好，一部分給到了職工，一部分給到了稅收，稅收形成財政支出又改善了社保民生福利，從而新動能創造的需求越來越大，對就業又產生更多的需求了，就是說，這種新動能對就業的創造效應，取代了替代效應。當然，這個局面要出現，還需要探索超額利潤調節稅以及財政支出結構的改善等，以及要鼓勵企業給職工漲工資。