周偉：行政區劃變更法治化路徑的優化

行政區劃變更法治化路徑的優化

周偉

（河南財經政法大學法學院教授）

[摘 要]

行政區劃變更過程本質上是其價值位階的調整過程，其價值調整需通過有效的利益平衡機制來實現。為確保各相關主體的利益得到合理平衡，并推動變更工作平穩有序展開，必須依賴正當的法律程序、健全的法律救濟途徑以及明確的責任追究機制，從而構建起完備的法治體系。現行行政區劃法律規范體系性不足，變更程序以行政審批為主導不利于形成有效的利益平衡機制，法律救濟途徑需要強化。推動行政區劃變更法治化，通過明確行政區劃變更的法律性質、加快構建統一的行政區劃法律體系、強化變更過程中的法律程序和公眾參與、設立相應的法律救濟途徑等措施，可以系統推進行政區劃變更的法治化，保障行政區劃變更科學、有序、順利實施。

[關鍵詞]

行政區劃變更；法治化；路徑優化

一、問題的提出

習近平總書記指出：“行政區劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動區域協同發展的更大優勢，用不好也可能成為掣肘。”行政區劃變更對于科學配置區域的各種社會資源,增強區域經濟發展活力，優化區域行政管理和公共服務，精簡機構編制、節約公共資源具有重要意義。為此，習近平總書記要求，“要加強戰略性、系統性、前瞻性研究，組織研究擬定行政區劃總體規劃思路，提升行政區劃設置的科學性、規范性、有效性，確保行政區劃設置和調整同國家發展戰略、經濟社會發展、國防建設需要相適應”。作為國家結構形式的核心內容，行政區劃涉及政治、經濟、文化、生態文明、黨的建設和國防建設等各個領域，在法治軌道上推進行政區劃治理體系和治理能力現代化的重要性是毋庸置疑的。

按照《行政區劃管理條例》規定，行政區劃變更應當包括設立、撤銷以及變更隸屬關系或者行政區域界線，變更人民政府駐地，變更行政區劃名稱等內容。但是，新中國成立初期我國的行政區劃已經設立，行政區劃建制工作已經完成，目前的行政區劃設立或撤銷主要體現為對已經設立或擬撤銷的行政區劃進行調整或變更，因此當代行政區劃“設立、撤銷以及變更”，僅限于行政區劃的“變更”。盡管我國歷部憲法都把行政區劃列為憲法總綱內容，國務院也通過行政法規、部門規章將憲法設定的行政區劃內容予以具體落實，但現有的法律制度僅限于行政審批制度，行政區劃主要通過行政區劃調整實現。“行政審批”“行政區劃調整”根植于計劃經濟體制的土壤之中，主要在政府系統內部運行，遵循嚴格的“命令—服從”管理邏輯，與現代意義上的法治要求尚有一定距離。為此，學界對行政區劃法治化路徑進行了有益探索。莫紀宏教授建議充分發揮人大常委會對行政區域變更工作的指導作用，制定行政區劃法。馬懷德教授認為完善行政區劃變更制度重在建立公民參與、專家論證和風險評估等程序制度。薛剛凌教授提出要制定行政區劃基本法，對行政區劃的基本概念、主要類型、目標追求、核心精神、內容框架以及法律責任予以規定。吳庚祐、周佑勇教授則認為定位于推進行政區劃變更機制全面實現法治化的行政區劃變更基本原則，應當包括適當變更、科學變更、民主變更、公開變更和依法變更等內容。這些研究雖已觸及程序、立法與原則等層面，為行政區劃法治化提供了良好思路，但大多仍未跳出管理思維的窠臼，尚未擺脫對傳統“管理思維”下行政區劃體制的依賴，尤其缺乏對變更行為法律性質的系統辨析，因而在“法治思維” 所要求的民主機制落實方面，仍有深化空間，也尚不足以解決當前行政區劃變更中的實際問題。為此，本文堅持以習近平法治思想為指導，以推進行政區劃變更科學、有序進行為目標，從行政行為法視角出發，系統辨析行政區劃變更的法律性質，并在此基礎上構建包含程序、救濟與責任在內的法治化框架，進而針對現有問題提出具體建議，以期在法治軌道上推進行政區劃治理體系現代化作出嘗試。

二、行政區劃變更的法治訴求

近年來，我國各級政府通過省直管縣（縱向）、地區的分立與合并、“特區”或“經濟區（圈）”的設置與擴大、功能區的設定（橫向）、地改市、撤縣設市、撤縣設區（地區形式）和地名變更等形式對行政區劃進行變更。行政區劃變更表面上是行政區劃管理區域的重新調整，本質上是行政區劃背后不同利益主體之間的權力與權力、權力與權利、權利與權利的權衡。利益平衡需要法治保障。

（一）行政區劃變更過程是價值位階調整過程

行政區劃的價值目標包含社會管理、經濟發展、生態環境和文化遺產保護等多重價值。行政區劃的價值在不同的歷史時期、不同的區域呈現出不同的價值位階，國家機關應當根據時代訴求和地域特點進行行政區劃變更，以滿足行政區劃價值目標的調整與轉換。

首先，行政區劃變更的目的在于社會治理體系的優化。行政區劃變更不是為變更而變更，而在于超越單純地域劃分，實現社會治理的優化。其一，區域發展要素優化。行政區劃變更通過創設、合并或拆分行政單元，引導生產要素聚集與流動，優化國土空間格局，服務于國家或區域的重大發展戰略。其二，社會治理效能優化。行政區劃變更旨在解決管理幅度與層級的合理性問題，通過調整管轄范圍以期降低行政成本、提升公共服務供給效率。其三，利益關系衡平。行政區劃變更深刻觸及并重新調整央地之間、地方政府之間以及政府與民眾之間的權力配置與利益分配，是平衡局部與整體、當前與長遠利益的重要法律杠桿。行政區劃變更本質上是一個運用行政權力進行資源再分配和關系再調整的過程，若缺乏法律的明確授權與程序約束，極易滑向“政策之治”。

其次，行政區劃變更過程是多重價值調整過程。行政區劃具有以下多重價值。其一，高效的社會管理。通過設置、變更行政區劃，實現對所轄區域的有效管理和控制，實現社會的良好秩序是行政區劃變更的最原始的價值，也是首要的價值。強化政治統治、實現政治目的是行政區劃的關鍵所在：“……行政區劃安排是國家政治抉擇的結果。”提高行政管理效率已成為現代國家進行行政區劃調整的核心價值追求與直接驅動力，通過合并地方政區、組建單中心市或大都市區政府可以降低公共服務和政府施政成本、提高行政效率。其二，促進經濟發展。通過行政區劃變更，奠定區域內諸如人口、土地、自然資源等經濟基礎，構建起區域內合理的產業布局和產業組織結構，實現經濟持續穩定發展。促進區域、地方經濟發展是行政區劃變更的價值目標，在當代顯得更為強烈，省級政府主導推進、以省會城市為核心的省域“行政區經濟”表現得最為突出。其三，生態環境保護。通過行政區劃變更破解生態碎片化難題，提升區域生態安全水平是行政區劃的核心使命。安徽省通過行政區劃調整，使合肥從“臨湖而居”變為“擁湖入懷”，為統一保護與修復巢湖生態環境提供了制度保障。云南省玉溪市江川縣通過撤縣設區實現對星云湖和撫仙湖等關鍵水域進行統一管理，提升了區域生態服務功能。四川在“大熊貓王國”改革中，將臥龍特區的地方事務管理職責移交至汶川縣和大熊貓國家公園臥龍分局，實現了棲息地的跨區域一體化保護，提升了生態保護的協同性和效率。其四，文化遺產保護。行政區劃變更不僅關乎資源配置與行政效率，更承載著深厚的歷史文化內涵。在泰安，泰山封禪文化與城市空間規劃的深度融合，使得“國泰民安”的命名深意融入現代城市精神。在成都，千年未變的城址與現代都市的交融，形成了“老成都”與“新天府”的共生格局。2010年，中斷51年的“襄陽市”得以恢復，不僅是對城市歷史傳承的恢復，更是對三國文化及其他歷史資源的系統性保護。

最后，行政區劃價值目標通過動態調整來實現。行政區劃的多重價值并不是完全平等的，而是存在價值位階的。行政區劃變更的價值位階需要根據時代的要求進行不同的調整。其一，新中國成立初期，面對復雜嚴峻的國內外形勢和百廢待興的社會現實，行政區劃變更以維護國家統一、鞏固政權和重建良好社會管理秩序為首要任務，從而形成了以強化中央權威與穩定社會治理為核心的區劃調整邏輯。其二，進入改革開放時期，行政區劃變更的核心價值明顯轉向服務經濟發展與推進城鎮化建設，行政區劃被作為促進區域發展、優化要素配置和擴大城市發展空間的重要政策工具。其三，到了1990年代末至2012年間，行政區劃的價值取向由單純追求規模擴張向兼顧社會管理秩序與發展質量轉變，并在此過程中開始將生態保護納入考量范圍，但尚未成為核心驅動。其四，2013年以來，行政區劃調整進入以優化為核心的階段，價值追求呈現多元化并向治理能力、生態保護、文化傳承與高質量發展并重的方向演進。

（二）行政區劃價值位階調整需形成利益平衡機制

行政區劃變更會對不同地區、不同機關和不同利益主體的利益產生影響。行政區劃變更表面上是行政區劃區域、級別的調整，本質上是行政區劃背后不同利益主體之間的權力與權力、權力與權利、權利與權利的權衡。具體而言，行政區劃變更過程中的利益權衡，核心體現為兩個層面：一是行政機關之間的橫向與縱向利益權衡；二是私人利益與公共利益之間的權衡。進一步而言，在公私利益的框架內，尤其不可忽視地方利益與公共利益之間可能存在的張力。因此，為了維護不同利益主體的利益，行政區劃變更過程應當賦予利害關系人參與其中，即應當賦予行政區劃利益主體公平參與的權利。為此，行政區劃變更既要保障行政區劃多重價值目標有序實現，也應當保障不同主體之間的利益平衡。

首先是行政機關之間的利益平衡。現行的行政區劃變更表面上是不同行政機關之間的區域調整、地名的更改、功能的轉換，實質上是上下級行政機關之間自然資源、地方財政權、人事任免權等利益的平衡。2010年，為了促進地方經濟的發展，湖南省打算將衡山縣列為直管縣，而衡陽市想通過行政區劃將衡山縣店門鎮劃歸南岳區，旨在將地處店門鎮的重要水資源——九觀橋水庫留在衡陽市，衡山縣則不愿放棄自己的農業命脈——九觀橋水庫，于是出現了衡山縣和衡陽市之間的水資源和旅游資源的平衡問題。此類典型案例體現了上下級政府間的利益平衡問題。浙江省湖州市就長興縣“撤縣設區”，實質上是湖州市與國家百強縣——長興縣之間，就利益展開的平衡。眉山市意將仁壽縣比較發達的優質資源城鎮劃入“天府新區”，在眉山市與仁壽縣之間產生了利益平衡問題。德陽市對廣漢市“撤市設區”，實質上是圍繞“三星堆”這一重要旅游資源進行區劃變更。黃海南部前三島海域的歸屬問題涉及不同省的利益平衡。黃巖市反對撤市設區涉及黃巖市（縣級市）和臺州市的利益平衡，大冶市（縣級市）撤市設區涉及大冶市與黃石市之間的利益平衡，靈寶市（縣級市）撤市設區涉及靈寶市和三門峽市利益平衡。

其次是私人利益與公共利益的平衡。不同地區之間其實還涉及私人利益與公共利益的平衡。為了實現地方經濟的發展、歷史文化保護，地方政府會對行政區劃進行調整或變更，但是行政區劃變更往往會影響到調整區域內的公民個人的利益。即便是行政機關之間的利益沖突，也會給經濟富足地區的居民的福利帶來影響。上述靈寶市（縣級市）撤市設區事件，因上繳稅收的增加，靈寶境內豐富的礦產資源的轉移必然會對靈寶民眾的福利產生影響。因將宜賓縣向堯、羊石兩村劃歸富順縣管轄，導致兩村距鄉政府近四十里，中間還要翻越十幾個山頭、蹚涉五六條河流，對地方經濟發展和變更區域內群眾生活便利產生了影響。為了方便東野、永興兩個村民小組老百姓在泰州就醫、子女上學、買房的需要，2019年5月28日，揚州市江都區人民政府將東野、永興兩個村民小組整體劃歸泰州，實現了行政區劃便民的價值需求，這是私人利益與公共利益博弈的結果。

最后是地方利益與公共利益之間的平衡。不管行政區劃的價值目標及其位階如何調整，行政區劃變更的核心在于促進社會發展和進步，實現行政區劃主體之間公平和公正等。地方政府應當為了公共利益、國家利益，根據時代需求和地方特色進行行政區劃變更。實踐中，行政區劃變更并非都是如此。如果能夠通過行政區劃擴大地方政府的管理權限、提高行政級別、提升行政層級或實現晉升位次前移，有的地方政府可能不再恪守地區特色、時代要求進行行政區劃，專注短期利益而弱化中長遠利益，強化經濟發展而淡化環境資源和歷史文化保護等。

（三）主體利益平衡需要完備的法治體系

首先，利益平衡需要深度的民主參與。美國學者約翰·羅爾斯認為，為了實現利益的協調和平衡，需要基于“原初狀態”和“無知之幕”設計一套程序，該程序能夠排除力量、欺騙和偶然性的干擾，創造一個純粹的公平競爭環境。各方在無知之幕背后，運用“最大最小值規則”（maximin rule）進行理性推理和選擇，最終被一致同意“作為公平的正義”。這套程序不是某個人強加的，而是在公平條件下，所有理性參與者為自身長遠利益考慮而都會同意的、穩定的社會合作條款。也就是說，利益平衡要求參與雙方形成均衡之勢，即要求參與雙方地位平等、機會均等。英國學者克里斯托弗·胡德（Christopher Hood）認為程序主要包括三個重要方面的內容：程序的開放與民主，科學的調查論證程序以及設置救濟程序。歐洲行政區劃改革的典型代表——德國通過憲法確認公民直接參與行政區劃變更過程。德國《基本法》規定：州領土的變動應通過在這些有關州里舉行的公民投票表決；如果在要修改同有關州的隸屬關系的部分領土內以2/3的多數同意調整時，那么對此項否決可不予考慮，除非有關州的整個領土內有2/3多數否決調整。由此可見，行政區劃變更的程序重在民眾，特別是利害關系人的參與。

其次，利益平衡要求參與雙方形成均衡之勢。行政區劃價值目標調整過程本質上是行政區劃主體之間的利益平衡的過程。良好的利益平衡機制的形成要求行政區劃主體之間地位平等、機會均等。所謂主體地位平等，是指行政區劃變更利害關系人在行政區劃變更過程中要處于平等地位，一方當事人不能以自己的權力地位、潛在優勢對另一方形成控制、命令之勢，否則就應當予以回避。所謂機會均等，指的是行政區劃變更利害關系人之間獲得的信息要對稱，參與行政區劃變更的廣度和強度要均衡。只有形成真正的利益平衡機制，行政區劃變更預設的價值目標就會實現，否則就會導致行政區劃變更在運行過程中偏離預設的價值目標。現行的行政區劃法律程序主要是行政審批程序，是行政機關內部的單方“申請—批準”、呈現“命令—服從”的行為模式。

再次，行政區劃變更的實現需要正當的法律程序。行政區劃變更過程是一個利益平衡的過程，但行政區劃利益平衡并不意味著所有的行政區劃變更都會導致行政區劃價值的異化。利益平衡的過程能夠提高行政區劃變更方案的科學性、公正性，有利于行政區劃變更工作的順利推進。因此，要盡可能地保障和促進經過深度參與與利益表達的行政區劃變更實現。然而，有的地方民眾，包括基層官員反對地方政府提出的行政區劃變更，甚至通過非常規手段阻礙行政區劃變更的推進，使得行政區劃變更歷經波折，甚至擱淺。寧夏中衛市海原縣政府駐地位于海原活動斷裂帶，地下水資源不能滿足日益增長的人口需要，且縣政府所在地資源匱乏，交通不便，嚴重制約著海原縣城的經濟發展，遷址勢在必行。但因搬遷會影響駐地經濟而發生駐地非正常事件，海原縣最終不得不停止縣城搬遷。究其原因，事前溝通與宣傳、事中的廣泛深度的參與，事后的說明與救濟等法律程序成為必需。但是現行的行政區劃法律規范制度建構仍不完善，使得正常的行政區劃變更難以順利實施。通過憲法或法律將行政區劃變更程序規范化，并運用法律規范的強制力保障正當程序的落實，成為行政區劃變更順利進行的必然。

最后，利益平衡需要健全救濟與責任機制。通過健全法律救濟與責任追究機制，鞏固利益平衡結果的公正性，并為受損權益提供補救。無救濟則無權利，亦無實質的利益平衡。法律救濟途徑的存在，既是對可能出現的程序瑕疵或實體不公的事后糾正，也是對權利平衡機制形成的重要保障。這包括為權益受影響的公民、法人提供行政復議、行政訴訟等救濟渠道，也包括對因違法變更行為遭受損失的當事人予以國家賠償和補償。同時，明確的法律責任追究機制，特別是對行政機關及其工作人員違法、失職行為的行政處分、追償乃至刑事責任的規定，能夠形成有效的威懾，抑制濫用變更權力、漠視公眾利益的沖動，確保行政區劃變更在法治軌道內有序進行。

三、行政區劃變更法治化現狀檢視

雖然我國已經存在行政區劃法律規范，但是由于法律規范自身的問題以及我國行政區劃管理的歷史傳統，使得現行制度在法治化程度方面仍存在進一步提升的空間。法治的不完善導致行政區劃變更難以順利推進。

（一）行政區劃法律規范體系需要強化

首先，行政區劃法律規范位階偏低。目前我國行政區劃的法律淵源除了《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）《中華人民共和國民族區域自治法》作了概括性的授權規定外，有關行政區劃變更的法律淵源主要見之于《行政區劃管理條例》《地名管理條例》《行政區域界線管理條例》《行政區域邊界爭議處理條例》（以下簡稱《爭議處理條例》）等行政法規，以及《行政區域界線界樁管理辦法》《省級行政區域界線聯合檢查實施辦法》等行政規章，此外，實踐中還存在大量諸如民政部《關于行政區劃調整變更審批程序和紀律的規定》（以下簡稱《審批程序和紀律規定》）等行政規范性文件，其公開性有待加強。行政機關在進行行政區劃變更時，并非必須借助行政立法形式，其也可以選擇行政執法、行政司法的方式。有關行政區劃變更的法律規范性文件因層次較低，在具體的行政區劃變更過程中其規范效力的彰顯程度有待提高。

其次，行政區劃法律規范內容不充分。憲法就行政區劃作出概括性規定，正常情況下應當通過法律予以貫徹落實。但是現行行政區劃法律體系缺失法律層級的“行政區劃法”，而是以《國務院關于行政區劃管理的規定》（以下簡稱《行政區劃管理規定》）（核心條款僅6條）予以落實。為了彌補《行政區劃管理規定》的抽象性，國務院又先后制定了《地名管理條例》《爭議處理條例》和《行政區域界線管理條例》等行政法規。為了彌補程序不足，民政部出臺《審批程序和紀律規定》作為程序依據，在實踐中限于行政機關內部適用。當前立法內容尚不全面，如對變更實體標準、救濟機制尚沒有明確的規定，程序規則相對模糊。

最后，行政區劃法律規范可操作性不強。概括性是憲法的特點之一，有關行政區劃的憲法規定缺乏可操作性情有可原。因此應當通過法律法規或規章予以落實憲法中有關行政區劃法律規范方面的內容，法律、法規或者規章應當具有可操作性。遺憾的是，我國現行的行政區劃法規、規章規定的過于原則，沒有體現應有的可操作性。作為貫徹落實憲法相關規定的《行政區劃管理條例》《地名管理條例》《爭議處理條例》等行政法規都比較簡略，其內容既沒有具體的操作程序，還缺乏條件性的規定，使得行政區劃變更缺乏可操作性。即便是民政部《省級行政區域界線聯合檢查實施辦法》（2005）《行政區域界線界樁管理辦法》（2008）等部門規章也缺乏諸如法律程序、實施條件等具體情況，不能有效解決行政區劃變更操作性不強。法律制度的不健全，行政機關更多通過政策調整行政區劃成為了更便利的選擇。

其結果，行政決定成為我國行政區劃變更的習慣。行政區劃調整在我國有著悠久的歷史傳統。為了實現行政管理的需要，我國歷朝歷代都把行政區劃調整或變更作為實現社會穩定的重要手段，而依據政策等行政手段是推行行政區劃變更的最快、最直接的方式，因而更受管理者的青睞。中華人民共和國成立后，行政區劃設置及其調整基本上都是依據政策和行政手段來推進的。1983年因省、地區和縣之間關系的調整，形成了現在的行政區劃中的“市管縣”行政區劃體制。但是我國現行憲法至今沒有設定“市管縣”的行政區劃體制，河南省通過兩個意見讓“市管縣”直接變成“省管縣”，后又將“省管縣”重新回到“市管縣”的行政區劃調整。由此可見，政府更習慣于用行政區劃決定實現行政區劃變更。

（二）行政區劃審批程序難以形成充分的利益平衡機制

《行政區劃管理條例》第2條規定，行政區劃變更方案需要逐級上報審批，第7、8、9條分別設定了國務院或省級人民政府審批的行政區劃變更事項。《地名管理條例》第11條和第12條分別規定了地名命名、更名設定的申請和批準程序，因此地名命名、更名行為也是行政審批行為。各地的地方性法規就《地名管理條例》作出具體規定，是對地名命名、更名行政審批性質的繼續。一般而言，國務院或省級人民政府就行政區劃變更申請作出批準后就直接發生法律效力。由此可知，我國行政區劃變更是通過行政審批實現的，有關行政區劃變更的程序適用的是行政審批程序。行政審批程序通常遵循嚴格的內部請示與批準機制，即下級行政機關基于區域發展需求向上級行政機關提出變更申請，上級機關（省、自治區、直轄市的設立、撤銷、更名由全國人大批準）對申請進行審查、評估后，作出是否批準的決定。雖然新修訂的《行政區劃管理條例》《地名管理條例》規定行政機關申請行政區劃變更時，提交的材料應當包括風險評估報告、專家論證報告和征求社會公眾意見等具有民主性質的事項，但這種行政審批制度下，專家論證和征求社會公眾意見僅限于聽取意見，并不具有有條件采信的要求，并不一定產生預設的法律效果。

行政審批程序如果不能很好地平衡各方利益，可能會產生一些不利后果。其一，引發組織法上的難題。1999 年湖南省將老洪江市獨立成“懷化市洪江管理區”，于是在懷化市有兩個“洪江”，一個是“洪江管理區”，一個是洪江市。經歷了“洪黔合并”與“洪黔分治”后，老洪江市卻成了“黑戶”，即懷化市洪江管理區僅在湖南省被承認，但是其不屬于國務院確立的法定行政區。“懷化市洪江區”沒有相關建制，因此其沒有黨委、政府、人大、政協，5000名黨員沒有開過黨代會，黨員無法行使其作為黨員的基本權利。其二，淡化生態環境和文化遺產的保護。行政區劃具有經濟發展和文化保護等多重價值，如果過分地強調經濟發展，可能在一定程度上影響文化遺產和生態環境保護。因被“黃山市”所取代，徽商發祥地、徽派建筑發源地、徽派菜系所在地、黃梅戲的原產地（進一步會影響到京劇的產生）、明清社會文化縮影的水墨徽州——這一歷史文化的“活化石”在1987年的區劃調整中未能得到充分體現。廣州市南沙區通過行政區劃調整建設用地，這種土地利用的轉化破壞了自然植被覆蓋，削弱了生態系統的碳匯功能，影響了水源涵養、土壤保持和生物多樣性維護等關鍵生態服務功能。其三，影響涉行政區劃地區的經濟發展。宜春市下轄的豐城市、樟樹市和新余市在地理位置上更接近南昌，這樣的行政區劃導致資源分配、交通聯系以及經濟文化交流等方面存在障礙，當地的經濟社會發展可能受到制約，無法充分發揮其地理位置和資源優勢。

（三）法律救濟途徑缺失容易產生不穩定因素

現行法律框架下，行政區劃變更糾紛的解決機制存在不足，救濟途徑運行不暢。這不僅不利于利害關系人的合法權益，也在實質上有損于行政區劃變更自身的合法性、正當性與可持續性，構成區劃調整依法推進的現實障礙。一旦發生爭議，權益受損方常陷入救濟無門的境地，致使矛盾累積升級，甚至演變為非正常事件，最終導致合理的變更方案難以實施或被迫中止。

首先，司法救濟渠道的缺失與模糊，使大量因區劃變更引發的糾紛被排除在司法審查之外。依據我國《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）及相關司法解釋，行政區劃的設立、撤銷、合并及隸屬關系變更等行為，通常被歸類為“國家行為”或“具有高度政治性的行政行為”，不屬于行政訴訟受案范圍。該制度安排導致此類爭議無法進入司法程序接受審查。“撤縣設區”“合鄉并鎮”過程中產生的政府間管轄爭議、資源配置糾紛，或因區劃調整直接影響的集體性權益爭議，均因缺乏可訴性而難以獲得司法救濟。司法審查的缺位，不僅使行政權力在區劃變更中失去必要的外部制約，也令變更決定的合法性與正當性缺乏中立評價，弱化了“依法變更”原則的落實基礎，可能助長決策的隨意性。

其次，行政內部救濟機制形式化，不利于糾紛的公正解決。當前對行政區劃變更爭議的處理，主要依靠行政系統內部的報批、備案、監督及上級協調。《行政區劃管理條例》規定的上級政府責令改正、對責任人員給予處分等措施，仍屬于行政自我監督范疇。實踐中，若爭議涉及不同層級或地區的主體，上級機關在協調裁決時其中立性易受質疑，可能出現程序空轉、利益偏袒或地方保護等現象。尤其在財政、土地、人事等實質性利益調整中，內部協調往往難以平衡多方訴求，易簡化為行政指令，程序參與和權利保障的糾紛化解機制有待增強。這種缺乏透明度、對抗性和程序約束的安排，難以有效疏解矛盾，反而可能導致爭議積累甚至激化。

最后，責任追究機制尚不健全，仍有完善空間，致使合法權益損失難以獲得有效彌補，進而激化社會矛盾，不利于變更實施。現行法規雖對直接責任人員規定了行政處分等責任，但整體上仍存在責任主體模糊、追責程序封閉、法律責任與損害后果不匹配等問題。行政區劃變更常涉及多部門、多環節的集體決策，責任界定困難，易產生推諉現象。同時，對于因違法或不當變更導致公民、法人或其他組織重大權益損失的情形，目前缺乏明確的國家賠償或行政補償制度予以對接。權益受損方既難以通過訴訟確認行為違法，也無法在確認違法后獲得相應賠償或補償，救濟路徑實質上被阻斷。此種權利保障機制的缺失，可能引發公眾不滿，從而對行政區劃變更工作的順利實施構成障礙。

四、行政區劃變更法治化路徑重構

切實落實正當程序，強化行政區劃變更的民主參與原則，是建構良好的利益平衡機制的最佳選擇。通過設定和踐行行政區劃變更信息的公開、行政區劃權力行為的回避以及擴大行政區劃變更行為參與的廣度，特別是參與的深度，必要時付諸利益補償，能夠在利益主體之間達成共識，進而發揮行政區劃變更應有的作用。

（一）明確行政區劃變更的法律性質

行政區劃變更在行政法體系中的定位，關涉行政組織法與行政行為法的分野與銜接。調整行政機關設置、地位和職責及相互關系的法屬于行政組織法，規范法律主體行為的法律規范屬于行為法，規范司法和仲裁程序的法屬于裁判法。由此可知，行政組織法主要規制行政機關的設立、職能、權限配置及內部關系，側重于靜態的組織架構。行政行為法則聚焦于行政權力的運行過程，涵蓋行為程序、法律效力、救濟機制與責任追究，側重于權力動態運行的法律規范。就行政區劃而言，其完整過程包含兩個法律層面：一是有關行政區劃的設立，以及基于地域設立后的權力的設定與分配，屬于行政組織法范疇；二是在設定與分配的權限框架下，行政機關對行政區劃進行調整或變更的行為，則歸于行政行為法的調整領域。本文所探討的行政區劃變更法治化問題，主要指向第二個層面，即行政機關依法定權限啟動并完成區劃調整的具體過程。該過程不再是權力的重新創設問題，而是既有職權的行使與運行問題，因而本質上屬于行政行為法的規范對象。

具體而言，行政區劃變更可界定為行政機關作出的、能夠產生外部法律效果的具體行政行為。盡管該行為常依托于內部的行政決策與審批流程，但其一旦成立，便會直接或間接地改變相關區域的法律地位、治理結構以及居民與其他主體的權利義務關系，具有顯著的對外效力。這種外部法律效果，正是行政行為法對其加以規制的主要依據。從行政行為法的視角審視，行政區劃變更的規范重點在于程序的正當性、決策的公開性以及利益調整的公正性。現行制度將其簡化為行政審批程序，實質上歸類為一種內部行政決定。這種模式側重層級報批與命令服從，缺乏必要的公開、參與及程序對抗性，致使利害關系人難以有效介入決策過程，無法對變更方案產生實質性影響。其結果往往是，變更行為僅在組織權限層面具備形式合法性，而在程序正當與實體合理方面存在缺陷，易誘發利益沖突、社會爭議與治理困難。因此，推進行政區劃變更法治化的核心，并非頻繁調整行政組織權限，而是致力于在行政行為法的框架下，構建并落實一套系統規范權力運作的法律規則，確保行政機關在行使區劃變更權時，嚴格遵守公開、參與、公平的程序要求，并依法承擔相應責任。

（二）形成統一的行政區劃法律體系

要實現行政區劃法治化，有必要以憲法為核心，構建法律—法規—規章位階清晰、層次分明的行政區劃法律體系。基于行政區劃變更過程是利益平衡的過程的需要，應當將正當程序納入行政區劃法律體系中。

首先，在憲法或者憲法性法律中明確正當程序原則。正當程序，又稱自然公正原則，起源于英國的憲法性慣例，后經美國發展為“正當程序”并寫入憲法。德國《聯邦行政程序法》與《行政法院法》亦對回避、聽證等正當程序內容作出規定，同時世界各國刑事訴訟法普遍確立了回避、辯論等體現程序正義的核心規則。如今，正當程序已成為立法、執法與司法等公權力運行過程中普遍遵循的最低限度程序要求：正當程序是民主與法治社會應當遵循的一項普遍法則，因為它要求通過一個具有正當性的過程，實現程序的正義和理性并獲得實體結果的公正。從長遠看，在憲法中確立正當程序原則是一勞永逸的方案。但更具現實可行性的路徑是，在修改《行政訴訟法》時，抑或在未來制定的“行政法典”（或“行政程序法典”）中予以確立：“行政行為的作出應當遵循正當程序。”這一安排既能夠為公權力行為提供一個通用的起碼程序，也符合正當程序普世化的趨勢，還能及時彌補我國行政區劃變更程序缺失的不足。

其次，通過行政區劃法實現行政區劃法制統一。作為國體、政體和國家結構形式的憲法重要內容之一，國家結構形式是通過行政區劃制度來實現的。因行政區劃法律規范的位階低、體系亂、針對性不強等不足，導致現行的行政區劃變更呈現行政化態勢。以憲法為依據，增設法律位階的行政區劃基本法，以提升行政區劃法律規范的系統性。制定行政區劃法時，應當注意以下幾點：其一，行政區劃法應當是控權法。行政區劃變更行為是公權力行為，是權力之間和權力與權利之間的權衡。“有權力必有制約”，制定行政區劃基本法應當秉承控權思維，在完善行政區劃的主體與權限、設定行政區劃變更的條件、強化行政區劃程序、設立行政區劃救濟制度、落實行政區劃責任等方面作出努力。在設定行政區劃變更的條件時，應當根據行政區劃的級別和性質，以及行政區劃的重要性和難易程度進行，確保行政區劃變更合理、合法。在程序方面，要一改目前行政區劃審批程序，建立具有現代意義的行政法治程序。其二，明確依法行政原則。“徒法不足以自行”，行政區劃法應當確立依法行政原則，要求行政機關在進行行政區劃變更時，要做到主體合法、權限合法、程序合法、依據合法，否則應當承擔相應的法律責任。其中法律責任應當包括行政賠償責任、政紀責任以及行政機關的行政追償機制，以責任倒逼行政機關及其工作人員依法行政。其三，基本法至少應包含以下內容：總則（明確立法目的、基本原則，如依法變更、公眾參與、利益平衡）；實體規則（明確各類行政區劃變更的法定條件與標準）；程序規則（構建包含論證、聽證、民意吸納、人大審議、審批與公告在內的程序）；監督與救濟（明確規定本文所探討的裁決、復議與訴訟等救濟途徑）；法律責任（細化違法變更的法律后果）。其四，在立法時，除整合現有行政區劃法律規范中的民主、科學內容外，更應吸收地方立法中的先進經驗，既要為行政區劃善治提供堅實的“良法”基礎，又要保障行政區劃法律規范在全國范圍內得到切實履行。

（三）建構行政區劃變更的法律程序

正當程序源自英國的自然公正原則（Natural Justice），核心內容包括避免偏私規則和公平聽證規則。避免偏私規則是指一個人不能在自己的案件中作為法官，公平聽證規則是指人們的抗辯必須公正地聽取。作為權利平衡的行政區劃變更過程，應當恪守自然公正原則。自然公正原則是一個執法的原則或者憲法性宣示，實踐中用法律的形式將其具體化以便于操作。

首先，設立行政區劃變更回避制度。行政區劃變更涉及權力機關、行政機關和司法機關的職權職責，涉及行政區劃變更區域民眾的利益，因此行政區劃變更是權力之間和權力與權利之間的權衡，應當遵循正當程序。目前我國行政區劃變更由縣級以上人民政府民政部門逐層上報審批，行政區劃變更主要是由國務院和省政府批準和決定的（除了省、自治區、直轄市的設立、撤銷、更名由全國人民代表大會批準外），行政區劃變更大都在行政機關內部進行運作。行政區劃的提出和審批均由具有上下隸屬關系的上下級政府決定，可能出現中立性保障方面的不足，即便是上級行政機關能夠公正裁決，也因程序上的不足而質疑其實體上的公正性。有關行政區劃變更回避程序的缺失與程序正義的基本要求存在一定差距，因此，我們在制定行政區劃法時，應當改變行政機關在行政區劃變更中既當運動員又當裁判員的現狀，把行政區劃變更糾紛交由第三方獨立作出決定，然后再由人大予以確認和公布。

其次，注重實質性聽證。依法行政原則要求行政機關作出行政行為符合底線程序的要求，包括相對人有充分被告知的權利和在行政裁決前獲得實質性聽證的權利。實質性聽證講求的是參與的深度。參與深度指的是參與者參與是否充分、有效。所謂“充分”指的是民主參與者能夠參與應當參與的事務層次中，組織者要依法保障參與者參與其中，不能有所保留。所謂“有效”，指的是參與者參與有效果，組織者對參與者的參與要有所反饋。參與深度體現的是參與者對參與事務所產生的影響力、有效性和持續性。不僅如此，聽證結果應當適用案卷排他性原則，庭審證據應當作為行政區劃變更決定的唯一依據。現行行政區劃法律規范僅規定國家機關之間的協商、征求公眾意見，并未設定行政區劃變更聽證制度。現行法律規范要求，行政機關在提交行政區劃變更申請材料中，應當包括風險評估報告、專家論證報告和征求社會公眾意見等具有民主參與性質的事項，但這只是一般的聽取意見，難以達到利益平衡的程度，況且這些程序并沒有獨立設定，其法律效力存在疑問。因此在制定行政區劃法時，應當明確行政區劃變更重大事項的聽證程序，確保利害關系人參與其中，以實現行政區劃變更的公平公正，為行政變更的順利推進創造更有利的條件。

最后，確保行政區劃變更信息對稱。信息公開是當事人充分參與行政區劃變更的前提條件，信息不公開或者公開不充分會導致信息不對稱，當事人難以提出合理全面的意見，難以進行實質性聽證，也就難以實現當事人有效參與。現行行政區劃法律規范只是要求在行政區劃變更后要將變更的結果向社會公告，并沒有直接要求行政機關在行政區劃變更過程中要信息公開。盡管現行行政區劃法律規范要求行政機關在提交行政區劃變更申請時要附帶征求社會公眾等意見的事項，但是沒有充分信息的參與難以形成有針對性的意見。制定行政區劃法時，應當明確行政區劃變更的信息公開制度和告知制度，避免行政區劃變更信息不對稱而導致利害關系人參與難以實現。

（四）設立行政區劃變更法律救濟途徑

行政區劃變更的救濟制度不同于一般的行政行為救濟制度，應當根據行政區劃變更的性質，適用與其性質相匹配的救濟制度。行政區劃變更的批準涉及兩種性質的國家機關和三個級別的部門。兩種性質的國家機關指的是權力機關和行政機關，三個部門分別是全國人大、國務院和省政府。基于我國的管理體制，我們可以設定行政區劃變更法律咨詢制度、行政復議和行政訴訟制度等救濟途徑。針對權力機關批準的行政區劃變更事項不服的，可以由利害關系主體向全國人大憲法和法律委員會提出咨詢，由憲法和法律委員會予以答復。針對行政機關批準的事項，可考慮由公民、法人和其他組織提起行政復議或者訴訟，也可以由檢察院提起行政公益訴訟。

首先，構建行政區劃變更法律咨詢制度。借鑒法國行政立法咨詢行政法院的經驗，建立行政區劃變更重要法律咨詢制度。該制度主要適用于全國人大批準的行政區劃變更重要事項，處理因調整引發的國家機關權限爭議、地方政府利益糾紛、黨群職權沖突等法律問題。咨詢程序可由提出行政區劃變更申請的地方政府啟動，也可在特定條件下接納公民、法人等社會主體參與。咨詢機構宜設為全國人大“憲法和法律委員會”或省級人大“法制工作委員會”，由其出具權威法律意見。行政區劃變更一經咨詢，“憲法和法律委員會”或“法制工作委員會”出具的法律意見即產生法律效力，申請機關不能任意改動，要么接受修改意見，要么仍堅持其最初意見。

其次，健全行政區劃變更行政復議制度。行政復議作為行政系統內部的層級監督機制，具有專業、高效的優勢，應當成為行政區劃變更救濟體系的重要一環。行政復議機關不僅審查行政行為的合法性，也應對其合理性進行審查，并有權直接變更或撤銷違法的決定，具有高效、便捷的優勢。針對行政機關作出的行政區劃變更決定，應當賦予利害關系人，特別是公民、法人和其他組織行政復議的權力。對于省級人民政府作出的變更決定，可先由作出決定的省級人民政府進行復議，當事人不服的，有權向國務院申請最終裁決。考慮到行政效率與專業判斷，可以設立行政復議前置程序，要求部分爭議在提起訴訟前先行經過復議，但應為情況緊急、可能造成不可挽回損失的情形設置例外。

再次，確立行政區劃變更行政公益訴訟制度。2015年，因不服鄭州市政府將祭城路更名為平安大道，居住在該街道的朱××等居民起訴鄭州市政府，法院以缺乏原告資格為由駁回起訴，這凸顯了現行司法實踐對行政區劃變更“利害關系”的狹窄理解，將大量受影響的民眾排除在司法救濟大門之外。按照有權利必有救濟原則，法律應當賦予行政區劃變更中相關權益主體的救濟權利，特別是司法救濟權利。構建行政區劃變更行政公益訴訟制度，需明確其受案范圍主要涵蓋程序違法、實體違法及行政不作為損害公共利益的變更行為；確立以檢察機關為主要起訴主體，以符合條件的社會組織為補充的原告資格體系；設計包含訴前檢察建議、行政復議前置（原則適用）、法院合法性審查等環節的特殊訴訟程序。這種訴訟的目的并非替代行政決策，而是通過司法審查督促行政機關依法行政，確保行政區劃變更程序正當、實體合法合理。

最后，構建行政區劃責任追究機制。構建行政區劃變更的責任追究機制，應依據變更事項的性質、層級與影響程度，區分其調控功能與決策情境，設定差異化的行為規范與責任形式，避免籠統歸責。第一，應根據行政區劃變更事項的輕重確定法律責任。重大變更（如省、市級調整）須嚴格履行公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查及集體討論決定等法定程序，程序缺失或虛化即應追責。一般性調整（如鄉鎮街道微調）可簡化流程，但仍需保障信息公開與公眾知情，違反程序造成實質影響的，亦應承擔責任。第二，應根據行為人在行政區劃變更過程中的主觀過錯確定法律責任。對因故意或者重大過失提出行政區劃變更申請，進而造成重大影響或者重大損失的，應當嚴格追究主管人員和直接責任人員的法律責任；對在申請過程中的一般瀆職失職行為，可以適當減輕或者免除相關人員的法律責任；第三，因違法變更侵害公民、法人合法權益的，行政機關應依法承擔國家賠償責任，并對存在故意或重大過失的工作人員行使行政追償權。

五、結語

行政區劃變更是國家治理不可或缺的重要手段，其在促進區域經濟發展、提供公共服務行政、保護生態環境、傳承歷史文化等方面發揮了重要作用。行政區劃變更過程也是利益主體權利平衡的過程，實現行政區劃變更過程中的利益平衡是保障行政區劃變更順利進行的前提條件。行政區劃變更主體之間的利益平衡既可以通過行政手段，也可以通過法律手段，但法律手段更有利于公正的實現。運用法律手段進行行政區劃變更，通過法律強化利害關系人在行政區劃變更過程中的民主參與、深度參與，實現權力對權力、權利對權力的制約，能夠確保行政區劃變更朝著科學、公正的方向發展。推進行政區劃變更的法治化改革，難以避免涉及格局變動與利益關系，面臨諸多挑戰。面對當前行政區劃變更實踐中存在的突出問題，以及其對國家治理現代化構成的制約，堅定不移地深化法治化改革，已勢在必行。綜上所述，唯有通過體系化的法律構建、程序性的權力制約與完備的權利救濟機制，將行政區劃變更全面納入法治軌道，方能有效回應其背后的復雜利益平衡，確保此項重要的國家治理活動兼具科學性、民主性與規范性，最終實現國家治理體系和治理能力現代化。

文章來源：《行政法學研究》2026年第4期。本文章僅限學習交流使用，版權歸原作者所有。如涉及版權問題，請與我們聯系。

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