質疑聲中，日本打響副首都爭奪戰

以下文章來源于鳳凰衛視，作者關珺冉

文/關珺冉

編輯/漆菲

一場不斷打破慣例的日本國會，在喧囂中落下帷幕。

當地時間7月24日深夜，“副首都構想”相關法案（下稱“副首都法案”）以123票贊成、121票反對在參議院全體會議正式通過。這項由執政聯盟自民黨與日本維新會強推的法案，以2票優勢險勝過關。

為推動法案通過，日本首相高市早苗向身邊人下達最后通牒：“無論如何要在7月25日前推動‘副首都法案’落地。”為此，高市政府不惜將原定7月17日結束的國會會期延長8天。

該法旨在設置副首都，當東京遭遇重大災害時維持立法和行政職能運作，同時避免人口和經濟過度集中于東京。政府計劃最早于今年秋季出臺具體條件。在野黨認為，該法案實際上是為維新會大本營大阪而量身打造的，因此提出反對。

由于審議倉促，國會未能圍繞制度設計、財政負擔等問題展開充分討論。《京都新聞》批評說，該法案以“防災”為名，卻始終未能回答副首都應具備哪些防災條件等核心問題。“執政聯盟還沒畫好設計圖，就讓國會簽了合同，甚至不惜延長國會會期推動法案。這更像是自民黨在兌現聯合執政時的政治承諾。”

高市為何不惜延長國會、頂著支持率下滑的壓力，也要趕在本屆國會完成立法？

◆7月24日深夜，“副首都法案”以微弱優勢在參議院全體會議通過。（圖源：《每日新聞》）

“加時賽”暴露法案漏洞

按照該法案，副首都須具備兩項條件：其一是與東京不同時受災，能夠分散災害風險；其二是擁有人口、城市基礎設施和經濟活動，可以承接國家功能。

為趕在延長后的國會會期內完成立法，這部留下大量制度性空白的法案，在參議院接受審議。7月24日的參議院地方行政特別委員會上，立憲民主黨議員鬼木誠毫不客氣地說道：“這部法案究竟有多少漏洞，已經非常清楚了。”

首先引發質疑的，是災害的設定從一開始就站不住腳。法案將首都直下型地震和富士山噴發列為設立副首都的重要依據，卻沒有將日本長期擔憂的南海海槽巨大地震納入評估范圍。

多位立憲民主黨議員追問“倘若大阪同樣遭遇南海海槽地震，它仍能成為副首都的候選地嗎？”對此，執政黨只是簡單回應，“沒有設想過南海海槽地震會導致東京中樞功能癱瘓。”

此外還有程序設計上的本末倒置。按照法案，政府將在法律施行一年內制定副首都的基本方針，但執政黨同時設想，各都道府縣可以在方針出臺前提出申請。對此，在野黨批評這是“本末倒置”：“連副首都應當承擔哪些具體功能、多個副首都如何分工都尚未明確，就啟動競爭，無異于一邊畫圖、一邊施工。”

建設成本方面，在野黨也指責沒有提出完整說明。對此，執政黨表示，利用既有資源有助于降低整體成本，并試算出若要作為東京受災時的防災中樞據點，建設經費只要數十億至數百億日元，但并未公布整體的建設成本。

除了制度設計，外界質疑，這部法案究竟是在推動防災，還是在推動地方經濟政策。在野黨抓住法案中提出的“多極分散型經濟圈”，其中寫入基礎設施建設、企業招商所需的稅制和財政措施，以及將放寬監管等內容。參政黨代表神谷宗幣形容，“防災對策與經濟利益被捆綁在了一起。”

◆7月以來，高市內閣的支持率屢創新低。（圖源：路透社）

近來的種種爭議，讓高市內閣的支持率屢創新低。時事通訊社民調結果顯示，高市內閣支持率較6月下跌5.3個百分點至49%；全日本新聞網的調查中，其支持率大跌10.9個百分點，至49.2%；《每日新聞》民調中，高市內閣支持率下降10個百分點至41%，不支持率則升至44%，首次超過支持率。

即使在保守派媒體的民調中，高市內閣支持率也有大幅波動。《讀賣新聞》7月26日發布的民調結果顯示，高市內閣支持率比上月猛跌12個百分點至57%，降幅為近期各主要媒體民調中最大的。不支持率則大漲13個百分點至34%。

分析認為，在物價問題上未能回應民眾關切、消極回應政治丑聞削弱公眾信任、強推爭議性法案引發輿論反彈等，是造成高市內閣支持率大幅下滑的因素。面對支持率大跌，高市竟然回答：“我不清楚具體原因。”

一部法案的雙重算計

對高市而言，“副首都法案”不僅僅是防災法案，而是維系聯合執政關系的一塊關鍵籌碼。首相身邊人士透露：“首相對維新會懷有強烈的感恩之情，認為正是得益于維新會，自己才能坐上首相之位。如果高市無法兌現與維新會約定的兩項法案，聯合執政關系可能受到沖擊。”

高市多次要求自民黨全力配合國會運作，這讓黨內不滿情緒升溫，有人甚至埋怨：“正因為高市首相言聽計從，維新會才會如此自我膨脹。”

◆2025年10月20日，高市早苗與維新會代表吉村洋文在國會簽署協議，兩黨聯合政權正式成立。（圖源：日本雅虎新聞）

要知道，自民黨與維新會2025年10月簽署聯合執政協議時，擺在桌面上的不只是“副首都法案”。當時，“議員定額削減法案”一同被寫入協議。該法案旨在推動國會議員數量削減，規定若朝野各黨無法在一年內就選舉制度改革達成共識，將自動削減45個比例代表議席。近年，在財政與人口壓力下，隨著日本社會對國會議員人數過多及國會運行成本偏高的批評，壓縮政治開支的呼聲持續升高。

維新會長期主張削減議員席位，但由于這一改革觸及現任議員利益，自民黨內部擔憂自身議席減少，反對聲音強烈。最終，高市于7月7日與維新會代表、大阪府知事吉村洋文達成共識，同意暫緩在本屆國會通過該法案，將其留待秋季臨時國會繼續審議。如此一來，維新會在本屆國會唯一能獲得的成果便是“副首都法案”。

維新會的這份堅持，與其自身處境有關。一名在野黨干部直言：“維新會已經是一個過氣政黨了。”自民黨內部也開始討論：“與其一直被維新會綁住，不如切斷合作關系。”

近兩年來，隨著參政黨在保守選民中的存在感迅速上升，維新會面臨來自右翼保守陣營內部的擠壓。一方面，維新會試圖以“改革保守”定位吸引對傳統自民黨不滿的選民；另一方面，參政黨憑借更鮮明的民族主義和社會文化議題，在部分保守選民尤其年輕群體中擴大影響。

這種壓力在大阪之外尤其明顯。維新會長期依靠大阪地方治理成績建立品牌，但在東京等首都圈地區，其全國性政黨形象仍未完全穩固，甚至被一些批評者譏諷為缺乏廣泛群眾基礎的“泡沫政黨”。

對一支誕生于大阪、希望突破地方政黨局限的政治力量而言，繼續留在執政聯盟內部，不僅能夠避免被邊緣化，更能夠直接參與政策制定，在防衛、社會保障、行政改革等議題上保留談判籌碼。

維新會之所以堅持推動“副首都法案”，還有一個更長期的目標，那便是實現“大阪都構想”。

長期以來，大阪存在“大阪府”和“大阪市”兩套行政體系并存的情況，維新會認為兩者在城市規劃、產業政策、基礎設施建設等領域存在職能重復。該構想主張將大阪市改組為多個擁有自治權的“特別區”，由大阪府統籌更廣范圍的行政事務，以減少府、市之間的重疊，提高行政效率。不過，該構想在2015年和2020年的兩次居民投票中均被否決。

“僅憑地方政府很難推動副首都計劃。過去10年，大阪一直靠著自己的努力來推進這項工作。”今年2月，大阪府、大阪市副首都推進局副首都企劃擔當課長代理池田真彥在接受《鳳凰周刊》獨家采訪時曾如此表示，“但設立副首都對國家很有必要，國家應該推進這個工作。如果不在國會通過這個法案，就無法啟動這個計劃”。

◆“副首都”構想是日本維新會的標志性政策，大阪率先站在起跑線上。（圖源：《日本經濟新聞》）

眼下，隨著“副首都法案”成立，維新會再次看到推動這一構想的機會。吉村洋文表示，希望在明年春季舉行“大阪都構想”第三次居民投票，并考慮與地方選舉安排在同一天進行。

在野黨認為，將重大制度改革投票與地方選舉綁定，可能影響選民的判斷，也會讓行政資源和政治動員集中于同一時間。為推動“副首都法案”在國會通過，維新會在附帶決議中加入“將盡最大努力調整投票時間，以避免時間重疊”的表述。

耐人尋味的是，法案通過當晚，吉村再度強調，同日投票具有合理性。他表示：“會尊重附帶決議的宗旨，但考慮到選民只需投票一次，同時也能節約成本，我依然認為應爭取同日投票。”

這一做法被外界批評為“不尊重國會”。“這簡直是在愚弄議會制民主主義，極不誠實。”大阪市議會議員辻義隆說，“已經進行過兩次居民投票了。雖然票差很接近，但市民給出‘反對’的回答，我們必須認真對待。”

各大城市加入爭奪戰

“副首都法案”雖已通過，但日本距離真正誕生一座副首都仍有很遠的距離。

根據法案，政府將在法律生效一年內制定認定標準，由地方政府提出申請，再由中央政府最終指定。副首都也不只一個，可分別承擔行政、司法或經濟等不同職能。正因如此，法案通過后，大阪、福岡、愛知等地方政府紛紛表態，爭搶成為首批副首都。

大阪率先站在起跑線上。“副首都構想”原本就是維新會的標志性政策。2009年，時任大阪府知事橋下徹提出這一理念，旨在提升地方城市在國家治理中的地位。

法案通過后，橋下徹感嘆道，“歷時17載，終于得以實現。通過這種方式，改變明治維新以來形成的中央集權格局，讓各地區相互競爭，改變東京一家獨大的現狀，共同提升整個日本。”

◆大阪作為關西經濟圈的中心，吸引全球各地游客到訪。（攝影：嘉沐）

池田真彥向《鳳凰周刊》提到，大阪從10年前就開始推動“副首都構想”，若要設立，理應將首個副首都設在大阪。在他看來，副首都不僅要在東京受災時承接首都功能的備份，還應具備帶動日本經濟發展的經營功能，因此“應選擇一個經濟潛力大，同時又能承擔首都備份功能的大都市”。

大阪是關西經濟圈的中心，行政機構、企業、醫療和研究資源在此匯集，長期以來被視為“東京之外的另一個核心”。日本商業網站“東洋經濟Online”認為，“副首都等于大阪”的想法帶有路徑依賴的影子。“過去積累的人才、資金、制度和產業，會讓一座城市不斷成為下一次選擇的對象。正因大阪是最被看好的城市，圍繞災害風險、國家功能和替代能力的比較才更不能省略。”

然而，作為維新會大本營，大阪所在的近畿地區（即日本關西地區，包括大阪、京都、奈良等2府5縣）并未表現出足夠熱情支持這一法案。《讀賣新聞》7月26日的調查顯示，近畿地區對法案的支持率為56%，低于全國平均水平（59%）。

◆《讀賣新聞》的最新民調顯示，近畿地區對“副首都法案”的支持率為56%，低于全國平均水平。（圖源：日本雅虎新聞）

法案通過當晚，福岡、愛知等地方政府紛紛表態，希望成為首批副首都候選地。

“要以全愛知之力扎實做好準備。”愛知縣知事大村秀章說道，“副首都所需的功能，愛知、名古屋全部具備。”愛知縣將目光投向制造業重鎮名古屋，強調自己擁有與大阪相近的經濟規模，未來連接東京、大阪的新干線也將經過這里。

北海道首府札幌市也加入爭奪戰。北海道距離東京較遠，與東京同時遭受大規模災害的風險較低。目前，北海道已與札幌市展開事務層級協商。北海道知事鈴木直道主張，從分散災害風險的角度看，“北海道札幌市是合適的候選地”。

◆北海道知事鈴木直道稱，從分散災害風險的角度來看，札幌是合適的候選地。（圖源：日本《每日新聞》）

福岡縣則計劃聯合福岡市、北九州市，以“全福岡”的形式推動副首都申請。福岡縣知事服部誠太郎表示，“將結合地方政府與產業界力量，爭取成為候選地區。”宮城縣知事村井嘉浩也表示，“待相關政令公布并確認符合資格后，將正式提出申請。”

對此，池田真彥表示歡迎。他告訴《鳳凰周刊》：“未來應該有很多副首都，不僅僅是大阪，福岡、名古屋等都可以承擔副首都的功能。過去10年，‘副首都構想’僅僅只在大阪得到討論。隨著該法案進入國會，全體國民都可以參與其中，這是一個積極變化。”

另一方面，由于法案中提到“糾正東京一極集中”，這一表述引發首都的警惕。

所謂“東京一極集中”，是日本政治、經濟、文化以及人口長期向東京及周邊地區聚集的現象。2014年第二次安倍政權時期，這一概念首次被寫入日本政府年度經濟財政運營基本方針——“骨太方針”之中，目標之一正是緩解東京過度集中的問題。

但東京對此卻不是滋味。東京都知事小池百合子7月24日表示，所謂“糾正東京一極集中”的說法，形同把地方交付稅制度（注：指由日本中央政府代為征收并重新分配給地方自治體的資金）等結構性問題的責任轉嫁到東京身上，“每次聽到這樣的說法，我都有強烈的危機感”。

東京都政府內部人士也提出質疑稱，新法案強調災害時的備援功能，但東京都早已在立川市建置首都中樞備援設施，“距離霞關（中央政府）那么遠的大阪或福岡，真的能有效承擔中央政府備援功能嗎？”

◆“東京一極集中”指的是日本政治、經濟、文化以及人口長期向東京及周邊地區聚集的現象。（圖源：日本《東京新聞》）

“真正的重頭戲才剛剛開始。”橋下徹坦言，“法律制定之后，要召集大臣，設置副首都擔當大臣，制定具體計劃。關鍵在于，能否在制定計劃的過程中，把權限、財源和放寬管制等內容納入其中。”他提醒說：“這并非是要削弱首都的力量，而是要讓各地區相互切磋、共同提升，打造一個全新的日本國家形態。”

無論如何，“副首都法案”開啟的，是一場圍繞國家資源的新競爭。中央機構、公共投資、人才集聚以及產業布局，都可能隨著這一制度設計發生新的傾斜。對于大阪而言，這是推動“東京一極集中”轉向多極發展的歷史機會；對于其他候選城市而言，這同樣是一場爭奪未來國家坐標的競賽。最終勝出的，不只是一個城市，而是一套新的區域發展邏輯。

排版/朱佳儀

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