金自寧：減免行政處罰的合法性探析

減免行政處罰的合法性探析

金自寧

（北京大學(xué)法學(xué)院研究員）

[摘 要]

對(duì)數(shù)起環(huán)保行政處罰實(shí)例的觀察分析表明，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中以減免處罰的方式激勵(lì)違法企業(yè)建立防范未來違法的守法機(jī)制，作為新興的實(shí)踐探索，受到法律依據(jù)未明、具體規(guī)定與一般規(guī)定適用順位選擇、依政策行政沖擊依法行政等合法性質(zhì)疑。然而，法解釋論視野里，將激勵(lì)企業(yè)守法這一考慮因素引入減免行政處罰的決定過程，在我國(guó)現(xiàn)行有效的實(shí)在法框架下能夠獲得規(guī)范意義上的合法性；而且，激勵(lì)企業(yè)守法的此類探索不應(yīng)局限于《行政處罰法》第33條所規(guī)定的“輕微免罰”制度，現(xiàn)行法上的裁量輕罰制度為引入此種激勵(lì)提供了更廣闊的空間。

[關(guān)鍵詞]

行政處罰；減免處罰；企業(yè)守法；環(huán)保執(zhí)法

引 言

作為“理性自利”主體，出于避免不利法律后果的動(dòng)機(jī)，企業(yè)自主在內(nèi)部建立違法防控機(jī)制，即所謂的企業(yè)內(nèi)控制度，作為日常守法實(shí)踐，很早就存在。只是，國(guó)家執(zhí)法機(jī)關(guān)有意識(shí)地以給予減免罰的方式激勵(lì)企業(yè)去建立內(nèi)控機(jī)制以避免未來違法行為的發(fā)生，是相對(duì)晚近的事。

從政府與企業(yè)或說公與私的關(guān)系來看，在國(guó)家執(zhí)法活動(dòng)中以減免罰方式激勵(lì)企業(yè)建立自己的內(nèi)部守法機(jī)制，作為新興實(shí)踐，帶來了引人注目的變化。主要是，面對(duì)被規(guī)制的企業(yè)，政府嘗試達(dá)成規(guī)制目標(biāo)的方式，不再純粹是立基于威懾的強(qiáng)制命令，而是轉(zhuǎn)向了柔性的激勵(lì)；也就是說，面對(duì)企業(yè)，作為規(guī)制者的政府不再一味揮舞強(qiáng)硬的大棒，而是伸出了溫柔的胡蘿卜。那些對(duì)此類實(shí)踐探索持積極肯定立場(chǎng)的研究者，大多出于對(duì)此點(diǎn)變化的看重。在歡迎者看來，引入此種激勵(lì)的優(yōu)勢(shì)在于：可以調(diào)動(dòng)企業(yè)守法的自主性，不僅在當(dāng)下即可以節(jié)省政府的執(zhí)法投入，還可以更好地防患于未然。上述優(yōu)勢(shì)，近年來在中國(guó)漸為人知。行政執(zhí)法實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些嘗試，在商法（特別是金融法）領(lǐng)域?qū)嵺`探索比較活躍，而環(huán)保領(lǐng)域也出現(xiàn)了若干新案例。 但相關(guān)研究相對(duì)較少。有限的既有研究成果，更多關(guān)注一般理論和立法建議，缺乏對(duì)減免行政處罰實(shí)際案例的研究。就此而言，可以說行政執(zhí)法實(shí)踐走到了理論研究的前面。有鑒于此，本文選擇基于新近出現(xiàn)的數(shù)起環(huán)保行政處罰案例展開研究。

在法教義學(xué)視角下，對(duì)企業(yè)建立內(nèi)部守法機(jī)制的激勵(lì)，進(jìn)入實(shí)在法體系的可能通道至少有三種：一是將其確立為企業(yè)在實(shí)體法上的義務(wù)，二是將其作為違法阻卻事由，三是視其為減免處罰的法定或酌定考慮事由。但是，這些通道在現(xiàn)行法框架下是否可行仍然存疑；而且，即便假定可行，既有相關(guān)研究討論也往往更多關(guān)注企業(yè)在特定違法行為發(fā)生之前，即“事先”在日常管理中建立守法體系的情形，極少回應(yīng)對(duì)“事后”整改中才建立內(nèi)部守法機(jī)制的企業(yè)實(shí)施減免行政處罰的質(zhì)疑。在當(dāng)前中國(guó)已有案例中，案涉企業(yè)的確大多并未在事先建立起相關(guān)內(nèi)部守法制度，而是在處罰程序已經(jīng)啟動(dòng)之后，才為換取處罰機(jī)關(guān)的寬免處理而新建起內(nèi)部守法制度。比起企業(yè)“事先”已經(jīng)建立內(nèi)部守法制度的情形，這種基于“事后”整改情節(jié)的減免罰決定，其合法性面臨更多挑戰(zhàn)。

當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)本文所研究的問題聚焦于“事后”，即在特定違法行為發(fā)生之后，主管機(jī)關(guān)以減免罰的方式來激勵(lì)違法企業(yè)建立守法機(jī)制實(shí)踐的合法性問題，并不意味著“事前”即建立起內(nèi)部守法規(guī)范的企業(yè)守法實(shí)踐不值得關(guān)注和研究，也不意味著“事后”減免罰決定的合法性是當(dāng)前實(shí)踐中唯一重要的問題；只是一篇文章不可能解決所有問題。從實(shí)際案例看，我國(guó)現(xiàn)有實(shí)踐探索首當(dāng)其沖的問題就是減免行政處罰決定的合法性問題；同時(shí)，從應(yīng)然規(guī)范來看，減免行政處罰決定的合法性問題，也是后續(xù)需要研討的實(shí)施操作等問題的先決問題。

針對(duì)本文所聚焦的問題，梳理既有相關(guān)研究成果，可以發(fā)現(xiàn)：既有研究中的多數(shù)評(píng)論者明言或不明言的假定是，只有通過新的立法才能將前述激勵(lì)企業(yè)建立守法體系的新興實(shí)踐納入實(shí)在法體系；這是既有研究大多走向立法建議，呈現(xiàn)出“反教義學(xué)化趨勢(shì)”的原因所在。本文的研究選擇堅(jiān)持既有實(shí)在法框架下的解釋論視角，得出了與上述假定不同的觀點(diǎn)，即以企業(yè)“事后”建立防范未來違法的守法體系為考慮事由的減免罰決定，在我國(guó)現(xiàn)行法下有著合法實(shí)施的廣闊空間。此為本文在研究視角和基本觀點(diǎn)上的新意所在。

一、實(shí)踐探索面臨的合法性挑戰(zhàn)

由于我國(guó)行政執(zhí)法領(lǐng)域通過減免罰激勵(lì)企業(yè)建立守法機(jī)制防范未來違法的實(shí)踐新近才出現(xiàn)，各大案例數(shù)據(jù)庫還少有收錄，故本研究選擇從媒體報(bào)道中收集代表性案例，包括深圳某企業(yè)超標(biāo)排放臭氣案（以下簡(jiǎn)稱深圳案）、南通某企業(yè)油氣回收裝置違法案（以下簡(jiǎn)稱南通案）和江蘇省某企業(yè)污染設(shè)施不正常運(yùn)行案（以下簡(jiǎn)稱江蘇案）。媒體報(bào)道對(duì)這些案例的信息處理詳盡程度不一，但鑒于本項(xiàng)研究關(guān)注的是各案例背后共通的一般法律疑難而不是個(gè)案的特殊細(xì)節(jié)，這些報(bào)道已為本文的分析論證提供了足夠的實(shí)證素材。

（一）代表性案例觀察

從相關(guān)報(bào)道來看，本項(xiàng)研究所收集到的全部環(huán)保執(zhí)法案例在實(shí)然描述的意義上具有明顯共性。

第一，所有案例中的最終行政處理決定均為“免予”行政處罰，未涉及“減輕/從輕”行政處罰。

這一特征可以說是中國(guó)特色的，因?yàn)樗c國(guó)際范圍內(nèi)廣為人知的相關(guān)典范形成了鮮明對(duì)比。例如在中國(guó)也被頻繁引用的《美國(guó)組織量刑指南》(Federal Sentencing Guidelines for Organizations)，明確將企業(yè)建立守法內(nèi)控制度作為“減輕”罰金之考慮因素的安排；再如，美國(guó)環(huán)保署在環(huán)保審計(jì)政策中明確，企業(yè)建立守法內(nèi)控制度可“大幅減少”罰款；美國(guó)環(huán)保署1998年關(guān)于補(bǔ)充環(huán)保方案（Supplemental Environmental Projects）的政策甚至明確要求，因企業(yè)開展額外的環(huán)保項(xiàng)目而減少罰款之后，最低罰款金額仍然應(yīng)當(dāng)超過污染者因違規(guī)而獲得的經(jīng)濟(jì)好處，即只能減少而不能完全免除相應(yīng)罰款。

而這一中國(guó)特色的形成并不能歸結(jié)為立法上的限制，因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)行法明確區(qū)分了免予行政處罰和減輕/從輕行政處罰的不同情形，并分別作出了規(guī)定。從法理上分析，企業(yè)事后建立守法內(nèi)控機(jī)制如果能成為免予行政處罰的考慮因素，舉重以明輕，為何不能成為減輕/從輕行政處罰的考慮因素？就此而言，我國(guó)不同地方的相關(guān)探索實(shí)例中，不約而同地選擇了“免予”行政處罰而不是“減輕/從輕”行政處罰，是值得關(guān)注和推敲的做法。

第二，這些案例的共同特征中，與減免罰決定合法性相關(guān)的、最為突出的因素是，在行政處罰決定中引入企業(yè)事后建立守法機(jī)制這一考量因素的法律依據(jù)不明。

這一點(diǎn)特征，與這些案例中企業(yè)進(jìn)行事后整改并建立守法機(jī)制均有明確政策依據(jù)形成了鮮明對(duì)照。在南通案的官方通報(bào)中，開宗明義地援引了《南通市生態(tài)環(huán)境局服務(wù)保障法治化營(yíng)商環(huán)境開展涉行政處罰企業(yè)合規(guī)治理試點(diǎn)實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《南通方案》）。在江蘇案的報(bào)道中，突出強(qiáng)調(diào)了江蘇省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布的《全省生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展十項(xiàng)措施》（以下簡(jiǎn)稱《全省措施》）。在深圳案的相關(guān)報(bào)道中，也明確提到了該案系寶安區(qū)依據(jù)相關(guān)“指引文件”而完成。所有這些政策依據(jù)均以規(guī)章以下其他規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)。

深圳案的相關(guān)報(bào)道明確提到，行政機(jī)關(guān)作出免予處罰決定的法律依據(jù)是“《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第33條”。但是，《行政處罰法》第33條對(duì)免予處罰的規(guī)定包括了“輕微免罰”“首違可免罰”和“無過錯(cuò)不罰”等不同情形；而從該條款的字面來看，無論哪一種情形的規(guī)定都未明確提及企業(yè)“事后”建立守法內(nèi)控機(jī)制的因素。這就難免引發(fā)合法性疑問。

（二）法律適用的具體疑難

如上所述，在行政處罰中引入企業(yè)守法激勵(lì)的既有實(shí)踐探索，存在合法性依據(jù)不足的疑問。結(jié)合相關(guān)法理，可以進(jìn)一步明確實(shí)際案例所涉及的具體法律適用疑難。

首先，就法條的實(shí)質(zhì)內(nèi)容而言，在案例中所援引的法條即《行政處罰法》第33條是一般規(guī)定，而所有的研究案例均涉及具體環(huán)保領(lǐng)域里的特別規(guī)定。這就出現(xiàn)了對(duì)實(shí)在法適用順位的規(guī)范性疑問。在這些案例中，特定領(lǐng)域里的實(shí)體法規(guī)定往往十分明確地在給執(zhí)法機(jī)關(guān)留出了罰多罰少的選擇裁量空間的同時(shí)，并未給執(zhí)法機(jī)關(guān)留下罰還是不罰的決定裁量余地。如在江蘇案中，案涉企業(yè)違反了《大氣污染防治法》第20條，對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任是“處10萬元以上100萬元以下”罰款。行政機(jī)關(guān)原本“擬根據(jù)《大氣污染防治法》對(duì)該企業(yè)處以29萬元罰款”。當(dāng)企業(yè)提出申請(qǐng)進(jìn)行整改并通過考察評(píng)估后，執(zhí)法機(jī)關(guān)最終棄《大氣污染防治法》上的具體規(guī)定不用，轉(zhuǎn)而依據(jù)《行政處罰法》第33條這樣的一般規(guī)定，決定免予處罰。這種做法至少從表面上看，違反了法律適用上“具體規(guī)則先于一般規(guī)定/原則”的常規(guī)順位次序，需要給出法理上的解釋和論證。

第二，這些案例對(duì)以規(guī)章以下規(guī)范性文件形式發(fā)布的各地政策的援引，也引發(fā)“依政策/規(guī)章以下規(guī)范性文件行政”沖擊依“法”行政原則的疑問。具體而言，依法行政或說處罰法定原則要求行政處罰權(quán)力的行使必須具有法律規(guī)范依據(jù)；而無論從《立法法》對(duì)我國(guó)正式法源的限定，還是《行政處罰法》上對(duì)行政處罰設(shè)定權(quán)的限定，可充當(dāng)行政處罰權(quán)力“法定”之規(guī)范依據(jù)的，只能是法律、法規(guī)和規(guī)章，并不包括規(guī)章以下規(guī)范性文件。但是，我國(guó)現(xiàn)行有效的相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，無一明確提及可將企業(yè)建立守法機(jī)制作為行政處罰決定的考慮因素，這意味著前述案例所代表的實(shí)踐探索，并無法律、法規(guī)或規(guī)章層面的明確依據(jù)。在實(shí)踐中，前述各案例所依據(jù)的政策文件，從表現(xiàn)形式來看，如前所述，均屬規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件。這就難免引發(fā)合法性依據(jù)不足的疑慮。

二、《行政處罰法》第33條中輕微免罰條款的適用

前已提及，《行政處罰法》第33條，包括了“輕微免罰”“首違可免罰”和“無過錯(cuò)不罰”三種不同的情形?？紤]到這三種情形的構(gòu)成要件不同，背后的法價(jià)值考慮亦有明顯差異，宜分別討論；而作為本文研究基礎(chǔ)的三案例，相關(guān)報(bào)道均未涉及“過錯(cuò)”或“首次違法”因素；故而在此只討論“輕微免罰”情形。

（一）輕微免罰的構(gòu)成要件

依據(jù)《行政處罰法》第33條，輕微免罰的適用應(yīng)同時(shí)具備三要件，即“違法行為輕微”“及時(shí)改正”和“沒有造成危害后果”，三者缺一不可。而從前述三案例的具體案情的相關(guān)報(bào)道來看，大多明確提及了案涉違法行為“情節(jié)輕微”，也均提及行政機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)該違法行為后即“責(zé)令改正”而企業(yè)“積極整改”，還有報(bào)道直接或間接指明案涉違法行為“并未造成實(shí)際危害后果”。就法律規(guī)范適用的一般法理而言，當(dāng)這些案例的相關(guān)事實(shí)的確滿足了全部三項(xiàng)構(gòu)成要件，則應(yīng)當(dāng)發(fā)生“輕微免罰”規(guī)范的法律后果，即“不予處罰”。如此，則可以主張執(zhí)法機(jī)關(guān)在這些案件中作出免罰的決定符合《行政處罰法》第33條規(guī)定。

問題在于，在三要件均未明確提及企業(yè)建立守法機(jī)制的情況下，企業(yè)建立守法機(jī)制這一因素是如何進(jìn)入此規(guī)范適用過程的？已經(jīng)發(fā)生的違法行為本身是否輕微、是否造成危害后果均與企業(yè)在“事后”的行動(dòng)并不相干。三要件中唯一可能與企業(yè)在事后建立守法機(jī)制發(fā)生關(guān)聯(lián)的是“及時(shí)改正”這一要件。

初看起來，作為輕微免罰要件之一的“及時(shí)改正”并不必然要求企業(yè)建立守法機(jī)制，而可能只是要求違法企業(yè)針對(duì)案涉特定違法行為作出改正，即消除在特定案件中引發(fā)行政機(jī)關(guān)查處的違法狀態(tài)。但是，鼓勵(lì)甚或要求企業(yè)建立守法機(jī)制體系，背后的基本假定是，企業(yè)違法的原因，有時(shí)并不是因?yàn)樽鳛槠髽I(yè)工作人員的自然人犯了錯(cuò)，而是可以全部或部分地歸因?yàn)槠髽I(yè)的組織管理方式存在某些缺陷；因此，只有改變企業(yè)組織管理方式才有可能“從源頭”避免這類違規(guī)行為的發(fā)生。就此而言，將所謂“合規(guī)整改”，即企業(yè)在違法之后針對(duì)違法原因建立起防范未來再次違法的內(nèi)控機(jī)制，視為一種“改正”，可以說并未超出“改正”一詞的語義輻射范圍。

當(dāng)然，企業(yè)建立守法機(jī)制，作為從源頭避免未來違法行為發(fā)生的“改正”，顯然不同于針對(duì)特定案件中具體違法行為本身的特別“改正”。深圳案的具體案情發(fā)展過程已經(jīng)清楚地展示出這兩種“改正”的差別。該案涉及的違法行為是某公司超標(biāo)排放臭氣。2021年5月，當(dāng)?shù)丨h(huán)保機(jī)關(guān)向該公司送達(dá)了《責(zé)令改正違法行為決定書》。6月，執(zhí)法人員復(fù)查時(shí)，即已確認(rèn)“臭氣濃度已達(dá)標(biāo)”?？梢哉f企業(yè)此時(shí)已經(jīng)“及時(shí)改正”了其案涉特定違法行為。而到7月，企業(yè)仍然提出了展開“專項(xiàng)整改”的申請(qǐng)，并且直到同年11月才通過專家評(píng)估認(rèn)定“該單位現(xiàn)有的合規(guī)管理體系基本能識(shí)別、預(yù)防、控制公司合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生”。

實(shí)踐中對(duì)于違法企業(yè)究竟應(yīng)在何種范圍內(nèi)展開包括事后建立守法機(jī)制在內(nèi)的“整改”存在疑問。對(duì)此，進(jìn)一步深入挖掘兩種“改正”之間差別和關(guān)聯(lián)的規(guī)范意涵，可以提供一種適用于“輕微免罰”情形的解答，即：能夠?qū)⒋朔N“整改”歸入“輕微免罰”之“及時(shí)改正”要件的前提條件，是企業(yè)此種整改與案涉特定違法行為本身的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。也就是說，“整改”應(yīng)當(dāng)針對(duì)案涉違法行為發(fā)生之企業(yè)組織管理根源。企業(yè)超出此關(guān)聯(lián)范圍所作額外努力，不宜歸入“及時(shí)改正”要件的要求，否則不僅有過分拉伸“改正”詞義之嫌，更有不當(dāng)加重企業(yè)負(fù)擔(dān)之虞。

（二）輕微免罰條款的體系解釋

我國(guó)《立法法》明確規(guī)定了在法律適用上，“特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的”，特別規(guī)定先于一般規(guī)定。而前文已指出，相對(duì)于《大氣污染防治法》這種特定環(huán)保領(lǐng)域里的具體行政處罰規(guī)定，《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定屬于一般規(guī)定。但是，納入本文研究范圍的三個(gè)案例中，執(zhí)法機(jī)關(guān)最終均適用《行政處罰法》第33條作出了不予處罰的決定，而放棄適用相關(guān)環(huán)保法上所規(guī)定的具體處罰。事實(shí)上，這些案例中，行政機(jī)關(guān)不予處罰的最終決定明顯并不符合相關(guān)環(huán)保法上的具體條款，因?yàn)槟切┚唧w條款均明文規(guī)定了對(duì)案涉違法行為應(yīng)予處罰，從字面上看并未賦予行政機(jī)關(guān)“罰或不罰”的裁量權(quán)。江蘇案涉及的《大氣污染防治法》相關(guān)規(guī)定如此，深圳案所涉及的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》和南通案所涉及的《大氣污染防治法》相關(guān)條文也是如此。

對(duì)此，一個(gè)可能的體系解釋是，依據(jù)我國(guó)《立法法》，特別規(guī)定適用先于一般規(guī)定的前提是，二者“不一致”。而《行政處罰法》第33條所規(guī)定的輕微免罰與《大氣污染防治法》等具體領(lǐng)域內(nèi)的立法對(duì)特定違法情形的處罰規(guī)定并非必然“不一致”，而是存在對(duì)二者作出“體系一致”解釋的可能。仍以江蘇案為例，按《大氣污染防治法》的規(guī)定，“不正常運(yùn)行大氣污染防治設(shè)施”，“應(yīng)受”10萬到100萬的罰款處罰。而按《行政處罰法》的規(guī)定，符合“輕微免罰”三要件的違法行為，應(yīng)免予處罰。要使二者同時(shí)有效，則應(yīng)先承認(rèn)“不正常運(yùn)行大氣污染防治設(shè)施”作為一種違法行為，存在違法嚴(yán)重程度的區(qū)分——事實(shí)上，《大氣污染防治法》有關(guān)“不正常運(yùn)行大氣污染防治設(shè)施”的法律責(zé)任規(guī)定本身就區(qū)分了“罰10萬到100萬”的一般情形和“情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”兩種情形。要使此規(guī)定與《行政處罰法》上的輕微免罰規(guī)定并存，只需再增加一種“輕微”的情形，即將“不正常運(yùn)行大氣污染防治設(shè)施”的違法情形區(qū)分為三種情形，其中，輕微違法情形適用33條，一般違法適用“罰10萬到100萬”，而情節(jié)嚴(yán)重的則適用“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”。

這種解釋在體系解釋視角下是一種可能的方案，在行政處罰一般法理上也有實(shí)質(zhì)性理據(jù)支撐。我國(guó)行政處罰立法上因法定罰款起點(diǎn)設(shè)定過高導(dǎo)致的過罰不當(dāng)案件時(shí)有發(fā)生，如杭州方林富案即是因適用法定幅度內(nèi)的最輕處理仍然造成過罰明顯不當(dāng)?shù)慕Y(jié)果從而引發(fā)社會(huì)熱議的典型案件。在該案中，法院的最終處置是回到過罰相當(dāng)、處罰與教育相結(jié)合等法律原則，糾正了依據(jù)具體規(guī)定處罰“偏重”的問題。以此視角來看，《行政處罰法》第33條“輕微免罰”規(guī)定，其實(shí)是過罰相當(dāng)原則的一種具體體現(xiàn)：在那些即使適用具體規(guī)定上的最輕處罰仍然違反過罰相當(dāng)原則的輕微違法案件中，執(zhí)法人員可以轉(zhuǎn)而適用《行政處罰法》上的輕微免罰條款，以避免過罰不相當(dāng)?shù)牟还Y(jié)果。

過罰相當(dāng)原則的實(shí)定法依據(jù)是《行政處罰法》第5條第2款，即設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。在解釋和適用《行政處罰法》第33條時(shí)引入過罰相當(dāng)原則作為指導(dǎo)，不僅為特定案件中執(zhí)法人員從實(shí)體法領(lǐng)域的具體規(guī)定回到作為一般法的《行政處罰法》提供了正當(dāng)性理據(jù)，同時(shí)也提供了一種基于規(guī)范考慮的限制：執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)僅在適用實(shí)體法上具體規(guī)定的最低處罰仍然有“過重”之嫌時(shí)，才可本著過罰相當(dāng)原則適用《行政處罰法》第33條所規(guī)定的輕微免罰條款。

由此，我們也可以在一定程度上理解納入本文研究范圍的環(huán)保執(zhí)法案件為何不約而同地都選擇了“免罰”：不同于減輕處罰的相關(guān)規(guī)定，《行政處罰法》第33條所規(guī)定的“免罰”，前提要件之一是違法情節(jié)“輕微”；而各地政府均選擇從輕微違法案件而不是一般違法或嚴(yán)重違法案件入手，反映了其在先行先試探索于“事后”引入企業(yè)守法激勵(lì)時(shí)的謹(jǐn)慎態(tài)度。

三、規(guī)章以下其他規(guī)范性文件的適用

如前所述，本項(xiàng)研究所收集的三案例均援引了直接的政策依據(jù)，這些政策的表現(xiàn)形式均為規(guī)章以下規(guī)范性文件，而這引發(fā)了“依政策/規(guī)范性文件行政”的合法性疑問。對(duì)此疑問的解答需要從探討處罰法定原則的意涵入手。

（一）體現(xiàn)于處罰法定原則的法律保留要求

一般認(rèn)為，處罰法定原則在《行政處罰法》上的具體體現(xiàn)為第4條：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤??！睂W(xué)理上則認(rèn)為處罰法定的核心在于“法無明文規(guī)定不得處罰”。這是法律保留原則在行政處罰領(lǐng)域里的體現(xiàn)。另外，《行政處罰法》第38條第1款“行政處罰沒有依據(jù)”即“無效”的規(guī)定，也明確體現(xiàn)了法律保留原則要求。

目前學(xué)界對(duì)法律保留原則的適用范圍存在侵害保留、權(quán)力保留、重要事項(xiàng)保留、全面保留等學(xué)說分歧，但對(duì)于行政處罰這樣的典型的侵益行政行為應(yīng)遵從法律保留要求卻存在交叉共識(shí)。即，行政處罰權(quán)力的行使不僅應(yīng)當(dāng)“符合”法律，還應(yīng)當(dāng)“依據(jù)”法律；并且，這里的法律是狹義的，僅指那些具有正式法源地位的規(guī)范性文件——在我國(guó)現(xiàn)行法上，即法律、法規(guī)和規(guī)章。

這里的關(guān)鍵在于，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到包括減輕、從輕、免予行政處罰在內(nèi)的“輕免罰”決定雖然也屬于行政機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰權(quán)力的行使，但其與一般意義上的行政處罰即給予行政處罰的決定有著質(zhì)的差別。顯而易見，給予行政處罰的決定意味著行政相對(duì)人權(quán)益的減損，是對(duì)行政相對(duì)人不利的決定；而“輕免罰”決定實(shí)質(zhì)是減輕而不是增加了行政相對(duì)人的負(fù)擔(dān)，或者說在確定相對(duì)人違法行為成立且應(yīng)受處罰前提之下，其本身并未造成相對(duì)人的權(quán)益損失——恰恰相反，相對(duì)于原本應(yīng)受之處罰，其減輕了行政相對(duì)人權(quán)益損失程度，因而屬于對(duì)行政相對(duì)人有利的決定。由此，要求輕免罰決定和一般行政處罰決定一樣受到侵害保留原則的嚴(yán)格約束，并無必要。更進(jìn)一步說，不同于一般的侵益行政行為或說不利行政處理，輕免罰決定權(quán)的規(guī)范依據(jù)外延不應(yīng)局限于“法律、法規(guī)和規(guī)章”。也就是說，當(dāng)輕免罰決定的規(guī)范依據(jù)延伸到包括規(guī)章以下的“其他規(guī)范性文件”時(shí)，不應(yīng)當(dāng)然視作對(duì)處罰法定原則的違反。

事實(shí)上，刑事法領(lǐng)域里對(duì)罪刑法定原則的討論也同樣區(qū)分了入罪定刑和出罪減刑，主張罪刑法定原則的規(guī)范功能體現(xiàn)在對(duì)法外入罪和法外加刑的限制，它本身并不限制出罪和減刑。一般認(rèn)為，行政處罰是或應(yīng)當(dāng)是比刑罰更輕的制裁形式，針對(duì)的是社會(huì)危害性較輕的不法行為。行政處罰法定原則也應(yīng)采取類似于罪刑法定原則的定位，其規(guī)范意涵在于限定受處罰之違法行為法定和違法行為所受之處罰法定，即真正的“法無明文規(guī)定不處罰”不應(yīng)被誤用為對(duì)從輕、減輕和免除處罰的限制。

（二）作為政策的其他規(guī)范性文件的適用

處罰法定原則并非旨在約束輕罰決定權(quán)的行使，輕罰決定的規(guī)范依據(jù)可以不必是“法律、法規(guī)和規(guī)章”上的明文規(guī)定，并不意味著輕罰決定權(quán)的創(chuàng)設(shè)和行使可以完全脫逸依法行政原則的控制。首先，輕罰決定的主體仍需具有組織法上權(quán)限，即享有相應(yīng)職權(quán)。其次，輕罰決定權(quán)的設(shè)定和行使仍然受到法律優(yōu)先原則的約束，即不能違背法律、法規(guī)和規(guī)章的相關(guān)規(guī)定。最后，輕罰決定權(quán)的具體運(yùn)用仍須受到過罰相當(dāng)原則的約束，即從輕或減輕后的處罰應(yīng)“與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”。

依據(jù)上述法理，那些對(duì)企業(yè)建立內(nèi)部守法機(jī)制作出規(guī)定的政策文件，作為規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件，只要并未超越制定主體的職權(quán)范圍，不與上位法相抵觸，并且具體內(nèi)容上也與過罰相當(dāng)?shù)确稍瓌t相一致，則應(yīng)可承認(rèn)其效力。事實(shí)上，我國(guó)行政訴訟實(shí)踐中對(duì)其他規(guī)范性文件的效力的確認(rèn)，亦是以其他規(guī)范性文件“合法、有效并合理、適當(dāng)”為前提。據(jù)此，將企業(yè)建立內(nèi)部守法機(jī)制作為考慮因素引入行政處罰的實(shí)踐案例中，行政機(jī)關(guān)以當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)規(guī)范性文件為依據(jù)的做法本身并不是問題，問題只在于這些規(guī)范性文件是否“合法、有效并合理、適當(dāng)”。當(dāng)這些其他規(guī)范性文件合法有效且合理適當(dāng)時(shí)，以其為依據(jù)并不存在“依政策行政”沖擊“依法行政”的問題；當(dāng)這些其他規(guī)范性文件存在不合法不適當(dāng)問題時(shí)，將無法通過有權(quán)機(jī)關(guān)的相關(guān)審查。

仍然以江蘇案為例。案涉規(guī)章以下規(guī)范性文件即前述《全省措施》就存在是否與上位法《行政處罰法》相抵觸的問題。對(duì)比《全省措施》和《行政處罰法》上的輕微違法免罰規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)《全省措施》第7條對(duì)《行政處罰法》第33條規(guī)定的要件作了三項(xiàng)改動(dòng)：一是將《行政處罰法》上的違法“輕微”要件改成了“顯著”輕微；二是將《行政處罰法》上的“沒有造成危害后果”改成了“無明顯危害后果”；三是在情節(jié)輕微要件和無危害后果要件之間，《全省措施》將《行政處罰法》所使用的“并（且）”一詞改成了“或者”。這些改動(dòng)指向的法律效果看起來是互相矛盾的：第一項(xiàng)提高了輕微免罰的適用條件，有限縮適用案件范圍的效果；第二項(xiàng)則降低了輕微免罰的適用門檻、有擴(kuò)大適用案件范圍的效果。如果說考慮到“先行先試”的探索需要，前兩項(xiàng)變動(dòng)還有可能被歸入對(duì)既有立法的擴(kuò)大或限縮解釋；第三項(xiàng)變動(dòng)對(duì)適用案件范圍的擴(kuò)大，則很難從常規(guī)的法律解釋方法中獲得支持。假若因此引發(fā)糾紛而制定機(jī)關(guān)無法對(duì)這些變動(dòng)給予合理論證，則有權(quán)機(jī)關(guān)可能認(rèn)定該文件中的這些規(guī)定因與上位法相抵觸而無效。

（三）其他規(guī)范性文件作為輕罰裁量基準(zhǔn)

以上分析已經(jīng)表明，通過對(duì)《行政處罰法》免罰規(guī)定的法解釋，引入企業(yè)事后建立內(nèi)部守法機(jī)制因素并非不可能，只是相當(dāng)受限，因?yàn)椤缎姓幜P法》第33條所明文規(guī)定的要件將相關(guān)探索局限于“輕微”違法案件。若止步于此，將極大妨礙企業(yè)建立內(nèi)部守法機(jī)制的積極功能的充分發(fā)揮。

假如行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中不再自我設(shè)限地只考慮對(duì)《行政處罰法》上輕微免罰制度的運(yùn)用，而轉(zhuǎn)向《行政處罰法》上的從輕、減輕行政處罰制度，應(yīng)可發(fā)現(xiàn)引入企業(yè)守法激勵(lì)的更大空間。

法定的從輕、減輕行政處罰與酌定的從輕、減輕行政處罰之間存在明確的區(qū)分。法定的從輕、減輕處罰體現(xiàn)于《行政處罰法》第32條的規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)從輕或減輕行政處罰的情形”，其中的兜底款明確為“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定其他應(yīng)當(dāng)從輕或減輕行政處罰的”。這就意味著，法定從輕、減輕處罰事由，在現(xiàn)行法框架下只能由法律、法規(guī)或規(guī)章設(shè)置。與此形成鮮明對(duì)照的是，我國(guó)現(xiàn)行法上的酌定從輕、減輕因素，可以由規(guī)章以下規(guī)范性文件作出規(guī)定，這就使企業(yè)建立內(nèi)部守法機(jī)制作為考慮因素可以經(jīng)由規(guī)章以下其他規(guī)范性文件的規(guī)定進(jìn)入行政處罰的酌定從輕、減輕決定。

我國(guó)現(xiàn)行法上的酌定從輕、減輕行政處罰的規(guī)定，主要體現(xiàn)于《行政處罰法》第34條：“行政機(jī)關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)。行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。”在我國(guó)行政執(zhí)法實(shí)踐中，行政裁量基準(zhǔn)最常見的表現(xiàn)形式即是規(guī)章以下其他規(guī)范性文件。

“法之意有限而人之情無窮”，立法往往給執(zhí)法活動(dòng)留下裁量余地。在環(huán)保這樣涉及復(fù)雜多元利益和專業(yè)知識(shí)運(yùn)用的領(lǐng)域，立法者更是傾向于賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)相當(dāng)?shù)牟昧靠臻g。納入本案研究范圍的全部案例，所涉及的環(huán)保實(shí)體法均給執(zhí)法機(jī)關(guān)規(guī)定了行政處罰的選擇裁量權(quán)。其中《大氣污染防治法》就“污染設(shè)施不正常運(yùn)行”的違法行為所作規(guī)定，允許執(zhí)法機(jī)關(guān)在“10萬到100萬”之間裁量選擇具體的罰款數(shù)額。這一法定裁量幅度跨度如此之大，如無相應(yīng)的裁量基準(zhǔn)予以細(xì)化，很難做到“同類違法行為的情節(jié)相同或者相似、社會(huì)危害程度相當(dāng)?shù)?，行政處罰種類和幅度應(yīng)當(dāng)相當(dāng)”。

《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第41條規(guī)定的“行使生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量權(quán)”應(yīng)“綜合考慮”的諸因素，為在環(huán)保執(zhí)法領(lǐng)域通過裁量基準(zhǔn)細(xì)化法定處罰裁量權(quán)提供了基礎(chǔ)；其中“（七）當(dāng)事人改正違法行為的態(tài)度和所采取的改正措施及效果”，更是為將企業(yè)事后建立內(nèi)部守法機(jī)制納入行政處罰裁量事由提供了直接依據(jù)。由此，以其他規(guī)范性文件為載體，針對(duì)具體實(shí)體法上的處罰裁量條款，將企業(yè)事后建立內(nèi)部守法機(jī)制作為從輕/減輕行政處罰的事由明確列入相應(yīng)的裁量基準(zhǔn)，是在現(xiàn)行法框架下的一種可能路徑。

相比三環(huán)保執(zhí)法案例中已有嘗試的輕微罰路徑，這種尚未得到實(shí)踐探索的裁量輕罰的路徑，具有明顯的優(yōu)點(diǎn)。首先是輕罰決定權(quán)在特定領(lǐng)域具體規(guī)定的處罰裁量范圍之內(nèi)實(shí)施，不會(huì)像輕微免罰路徑那樣，引發(fā)具體規(guī)定與一般規(guī)定適用順位的相關(guān)合法性疑問。其次，更重要的是，裁量輕罰路徑能夠使前述案例所代表的實(shí)踐探索在適用范圍上得到極大的拓展，因?yàn)槠洳粌H允許行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在輕微違法案件中考慮企業(yè)建立內(nèi)部守法機(jī)制因素，更允許行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在一般違法甚至嚴(yán)重違法案件中引入企業(yè)建立內(nèi)部守法機(jī)制的考慮。最后，但并非最不重要的是，裁量輕罰而非免罰的路徑，在兼容對(duì)企業(yè)守法激勵(lì)的情況下仍然保留了行政處罰的制裁性。在我國(guó)環(huán)境保護(hù)任務(wù)仍然艱巨、實(shí)踐中環(huán)保往往因經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而被不當(dāng)犧牲的背景下，堅(jiān)持保留行政處罰作為環(huán)保法的牙齒的制裁性，對(duì)于提高企業(yè)違法成本，確保環(huán)境行政處罰制度功能的發(fā)揮，實(shí)屬必要。

結(jié) 語

行政執(zhí)法中以減免罰方式激勵(lì)企業(yè)守法的探索，既與合作治理的理念相契合，可以更好地預(yù)防未來的違法行為發(fā)生，也順應(yīng)了改善營(yíng)商環(huán)境的政策需要，能夠更好地平衡復(fù)雜多元利益。但是，這類正當(dāng)性論證無法驅(qū)散與之相伴的合法性疑問。對(duì)既有實(shí)踐探索的合法性疑問，必須站在規(guī)范立場(chǎng)上給予法理上融會(huì)貫通的解答；否則，不僅當(dāng)下先行先試的探索會(huì)遭遇合法性挑戰(zhàn)，甚至改變現(xiàn)有立法將其明確寫入法條的努力也可能面臨疊床架屋的指責(zé)，未在法教義解釋中得到準(zhǔn)確定位的新增規(guī)范與原有規(guī)范更有可能出現(xiàn)體系不協(xié)調(diào)甚至彼此沖突問題。由此，本文在回應(yīng)以減免行政處罰激勵(lì)企業(yè)守法的合法性質(zhì)疑的同時(shí)，著力澄清了處罰法定原則的意涵、《行政處罰法》上一般規(guī)定與具體領(lǐng)域法中行政處罰具體規(guī)定的關(guān)系、其他規(guī)范性文件作為合規(guī)減免罰裁量基準(zhǔn)的可適用性及其適用條件等相關(guān)法理。

以減免行政處罰來激勵(lì)違法企業(yè)事后建立內(nèi)部守法機(jī)制，作為一種旨在激發(fā)企業(yè)守法自主性以節(jié)約政府執(zhí)法成本的靈活執(zhí)法方式，初看起來的確對(duì)處罰法定原則形成了沖擊。然而，本文的研究表明，行政執(zhí)法中將企業(yè)事后建立內(nèi)部守法機(jī)制引入行政處罰過程的探索，在現(xiàn)行有效的實(shí)在法框架下能夠獲得合法性；而且，對(duì)企業(yè)事后建立內(nèi)部守法機(jī)制的探索不應(yīng)局限于《行政處罰法》第33條所規(guī)定的“免罰”制度，現(xiàn)行法上的裁量輕罰制度為激勵(lì)企業(yè)守法提供了更廣闊的空間。

當(dāng)然，本文的結(jié)束并不意味著對(duì)當(dāng)前實(shí)踐探索合法性探討的終結(jié)。例如，裁量輕罰制度作為可能的路徑，將減免罰以激勵(lì)企業(yè)事后建立內(nèi)部守法機(jī)制的適用范圍從現(xiàn)有實(shí)踐中的輕微案件擴(kuò)展至一般違法和嚴(yán)重違法案件后，行政處罰實(shí)務(wù)中應(yīng)如何決定哪些案件是適于運(yùn)用此種激勵(lì)的，哪些又是因給企業(yè)帶來不當(dāng)負(fù)擔(dān)或不法增加了企業(yè)義務(wù)等原因不宜或不應(yīng)引入此種激勵(lì)的案件？再如，納入本文研究范圍的三案例采用的操作流程是相似的，均為行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法并告知相關(guān)政策—違法企業(yè)提出整改申請(qǐng)—企業(yè)整改通過專業(yè)評(píng)估—行政機(jī)關(guān)作出減免行政處罰的最終決定。這種程序是否適當(dāng)？是否應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同案件類型（如區(qū)分事后建立內(nèi)部守法機(jī)制是行政機(jī)關(guān)的要求還是企業(yè)自主申請(qǐng)）配套不同的適用程序？還有，將企業(yè)事后整改納入行政處罰裁量的考慮因素之后，如何為這種裁量權(quán)的運(yùn)用建立起適當(dāng)?shù)倪吔缫苑婪犊赡艿臑E用？這些均是以減免罰激勵(lì)企業(yè)建立內(nèi)部守法機(jī)制的合法性依據(jù)問題獲得解答后，下一步必然要面對(duì)的具體操作問題，只能留待另文探討了。

文章來自《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2025年第8期。本文所載內(nèi)容來源于互聯(lián)網(wǎng)等公開渠道，我們對(duì)文中觀點(diǎn)持中立態(tài)度，僅供讀者參考、交流。轉(zhuǎn)載的稿件版權(quán)歸原作者和機(jī)構(gòu)所有，如有侵權(quán)，請(qǐng)聯(lián)系我們刪除。

??

Serving national strategies, focusing on university research and the transformation of scientific and technological achievements