鄉(xiāng)鎮(zhèn)說(shuō)是建設(shè)用地，縣自然資源局認(rèn)定為耕地：投資600萬(wàn)元的加油站，建成即被“責(zé)令限期拆除”｜云投訴

封面新聞?dòng)浾?馬嘉豪

2021年，河南商人張成（化名）響應(yīng)河南省政府號(hào)召，在淮濱縣谷堆鄉(xiāng)朱灣村投資建設(shè)加油站。項(xiàng)目歷經(jīng)縣商務(wù)局公示、信陽(yáng)市商務(wù)局批準(zhǔn)，并獲得了鄉(xiāng)政府、國(guó)土所、規(guī)劃部門(mén)等多方出具的“建設(shè)用地”證明。

但加油站剛建成，淮濱縣自然資源局一紙?zhí)幜P決定書(shū)送達(dá)：非法占地，責(zé)令限期拆除。

同一塊地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門(mén)說(shuō)是“建設(shè)用地”，但縣自然資源局認(rèn)定為“耕地”。張成對(duì)職能部門(mén)各執(zhí)一詞的說(shuō)法很無(wú)奈，自己為建加油站投資了600萬(wàn)元，如今已荒廢兩年，“迫切需要一個(gè)準(zhǔn)確的定性。”

加油站已修建完畢，但已經(jīng)處于荒廢狀態(tài)兩年

省級(jí)文件鋪路，多部門(mén)蓋章認(rèn)證

2016年，河南省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)加油站建設(shè)確保成品油市場(chǎng)供應(yīng)的實(shí)施意見(jiàn)》。

文件明確，全省尚有246個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有正規(guī)加油站，要求“在不占用基本農(nóng)田的前提下，必要時(shí)可征用部分一般耕地”，并“支持依法使用農(nóng)村集體建設(shè)用地通過(guò)聯(lián)營(yíng)聯(lián)建等方式建設(shè)加油站”。

2020年，淮濱縣商務(wù)局依據(jù)上述文件，向信陽(yáng)市商務(wù)局請(qǐng)示“農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)2家以上加油點(diǎn)合并升級(jí)改造建設(shè)規(guī)劃”，涉及16座加油站，張成的項(xiàng)目名列其中。

淮濱縣商務(wù)局向信陽(yáng)市商務(wù)局申請(qǐng)農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)加油站建設(shè)規(guī)劃16座名單

2022年，信陽(yáng)市商務(wù)局正式發(fā)文確認(rèn)該加油站建設(shè)規(guī)劃，要求企業(yè)持通知辦理規(guī)劃、建設(shè)、土地等手續(xù)。

在項(xiàng)目籌備階段，張成拿到了厚厚一沓審批文件：2021年12月與朱灣村村委會(huì)簽訂20年土地租賃協(xié)議，租金50萬(wàn)元；村委會(huì)出具證明，確認(rèn)土地性質(zhì)“屬于建設(shè)用地”。

同時(shí)，谷堆鄉(xiāng)國(guó)土資源所出具意見(jiàn)書(shū)，稱土地“屬于集體建設(shè)用地，符合淮濱縣谷堆鄉(xiāng)土地規(guī)劃要求，同意建設(shè)”；谷堆鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)也出具意見(jiàn)書(shū)，確認(rèn)土地“屬于集體建設(shè)用地，符合淮濱縣谷堆鄉(xiāng)村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃要求，同意建設(shè)”。

谷堆鄉(xiāng)各部門(mén)意見(jiàn)書(shū)

“如果前期（知道）是耕地，我們根本不會(huì)租這塊地?！睆埑烧f(shuō)，“鄉(xiāng)國(guó)土所就是縣自然資源局的下屬機(jī)構(gòu)，他們出的證明，我們當(dāng)然信?！?/p>

建成即遭查處：一紙“地類鑒定”推翻所有證明

2024年，張成的加油站竣工。但是還沒(méi)有開(kāi)始營(yíng)業(yè)，淮濱縣自然資源局的處罰決定書(shū)就來(lái)了。

2025年4月22日，淮濱縣自然資源局作出《地類鑒定》，認(rèn)定加油站占地7.89畝，“全部為水田”。鑒定依據(jù)是2018年的“土地利用現(xiàn)狀圖”——那時(shí)候張成還沒(méi)租這塊地，更沒(méi)動(dòng)一鍬土。

張成申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，拿到了2024年的土地利用現(xiàn)狀圖。圖上顯示，他的加油站地塊標(biāo)注為商業(yè)服務(wù)業(yè)用地，顏色與周邊耕地明顯不同。

谷堆鄉(xiāng)2024年土地利用現(xiàn)狀圖，畫(huà)圈地方為加油站，土地類型顯示為商業(yè)服務(wù)業(yè)用地

對(duì)此，淮濱縣自然資源局副局長(zhǎng)趙坤俊在接受封面新聞采訪時(shí)表示：那塊地在2018年“還是耕地”“沒(méi)有走相應(yīng)的報(bào)批手續(xù)”。

至于2024年圖上標(biāo)注的變化，趙坤俊表示，是“衛(wèi)星拍了以后，根據(jù)現(xiàn)狀變更”，但由于沒(méi)有相應(yīng)的合法手續(xù)，所以，縣自然資源局“按照以前的地類來(lái)認(rèn)定”土地屬性。

這也就是說(shuō)：衛(wèi)星看到上面建了房子，在圖上改了顏色，但從法律層面，加油站占用的土地還是耕地。

兩級(jí)法院：未辦農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)即屬非法占地

對(duì)于縣自然資源局的行政處罰，張成進(jìn)行了行政復(fù)議，但被駁回。隨后，張成便把官司打到了淮濱縣人民法院。

縣法院認(rèn)為，案涉土地經(jīng)自然資源局出具地類證明為“農(nóng)用地（水田）”，原告“未辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)直接進(jìn)行加油站建設(shè)，屬于非法占地行為”。

淮濱縣自然資源局認(rèn)定該土地為農(nóng)用地（水田）

法院同時(shí)認(rèn)定，原告提交的規(guī)劃意見(jiàn)書(shū)、商務(wù)局文件等，“不具備替代農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的法律效力?！?/strong>

張成又上訴至信陽(yáng)市中級(jí)人民法院。二審法院維持了原判，認(rèn)定淮濱縣自然資源局作出的行政處罰決定，包括責(zé)令張成十五日內(nèi)退還非法占用的土地；限期十五日內(nèi)拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施并恢復(fù)土地原狀，適用法律正確、處罰適當(dāng)。

律師：法院判決無(wú)誤 可以主張賠償

在張成看來(lái)，自己建加油站前，按照規(guī)定走完了村、鄉(xiāng)、縣商務(wù)局、市商務(wù)局所有前置審批程序——村委會(huì)出具“建設(shè)用地”證明，鄉(xiāng)國(guó)土所認(rèn)定“屬于集體建設(shè)用地，同意建設(shè)”，鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)確認(rèn)“符合村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃要求”。

2021年，加油站開(kāi)始施工建設(shè)

于是，投資人拿著商務(wù)部門(mén)的合規(guī)審批，以及淮濱縣自然資源局下屬機(jī)構(gòu)出具的土地性質(zhì)證明去投資，回頭卻被縣自然資源局告知“代表不了什么”。

張成認(rèn)為，目前的核心矛盾在于：鄉(xiāng)國(guó)土所是縣自然資源局的下屬派出機(jī)構(gòu)。按理在審批階段，應(yīng)用的是與縣自然資源局同一的標(biāo)準(zhǔn)。為何鄉(xiāng)國(guó)土所蓋章說(shuō)“建設(shè)用地”，縣自然資源局要推翻，并說(shuō)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)證明不算數(shù)”？

對(duì)此，淮濱縣自然資源局副局長(zhǎng)趙坤俊回應(yīng)稱：“村一級(jí)包括鄉(xiāng)一級(jí)的證明肯定是代表不了什么的，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須得走審批程序，至少省級(jí)部門(mén)或者市級(jí)部門(mén)批了以后才能算建設(shè)用地?！?/p>

淮濱縣自然資源局農(nóng)監(jiān)隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)丁樂(lè)進(jìn)一步表示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)“不具有認(rèn)定土地性質(zhì)的單位資格”。

記者進(jìn)一步追問(wèn)，是不是意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)工作人員在沒(méi)有查清土地性質(zhì)的情況下就出了證明？趙坤俊回答：“對(duì)?！?/p>

張成則表示，既然縣自然資源局說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)資格認(rèn)定土地性質(zhì)。那當(dāng)初又為什么要自己去鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所辦手續(xù)？

“我們老百姓哪知道哪個(gè)文件有效，哪個(gè)文件無(wú)效？”張成說(shuō)，“村委會(huì)蓋章了，鄉(xiāng)國(guó)土所也蓋章了，規(guī)劃部門(mén)也蓋章了，我們以為這就是合法的。”

對(duì)于張成的遭遇，陜西恒達(dá)律師事務(wù)所高級(jí)合伙人、知名公益律師趙良善律師給出了法律解讀：鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)無(wú)權(quán)認(rèn)定土地性質(zhì)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地須經(jīng)法定審批，企業(yè)未辦此手續(xù)，用地行為違法，兩級(jí)法院判決無(wú)誤。

“但鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)違規(guī)出證存在明顯過(guò)錯(cuò)，企業(yè)可依據(jù)信賴?yán)姹Ｗo(hù)主張補(bǔ)償；自身未盡核查義務(wù)亦有過(guò)錯(cuò)，損失需雙方分?jǐn)偂！?/strong>趙良善認(rèn)為，企業(yè)可起訴違規(guī)部門(mén)索賠直接建設(shè)投入，并向紀(jì)委監(jiān)委舉報(bào)相關(guān)人員，失職者或面臨政務(wù)處分乃至刑事責(zé)任。

目前，張成的加油站已荒廢兩年多，既無(wú)法營(yíng)業(yè)，也未被拆除。投資六百萬(wàn)元、背負(fù)數(shù)百萬(wàn)元貸款的項(xiàng)目，如今仍唱著“空城計(jì)”。

“這就像一個(gè)農(nóng)民，拿著村里和鄉(xiāng)里開(kāi)的證明去種地，種完了，又有職能部門(mén)卻說(shuō)這塊地不是你的。那這塊地該怎么用，到底由誰(shuí)說(shuō)了算？”張成說(shuō)。

6月24日，封面新聞?dòng)浾咧码娀礊I縣政府辦公室，工作人員表示暫時(shí)不清楚具體情況，會(huì)向相關(guān)部門(mén)進(jìn)行了解。

（圖片由受訪者提供）