被安徽反超之后，湖南能靠“雙副中心”翻身嗎？

記者 劉亞寧

近日，湖南發布了《關于支持岳陽市、衡陽市加快建設省域副中心城市的若干政策措施》，這是繼2021年之后，湖南再次為兩座副中心城市加碼政策支持。

湖南此時加碼雙副中心，背景并不樂觀。今年上半年，湖南地區生產總值（以下簡稱“GDP”）增速僅為2.7%，被安徽反超，跌出全國GDP十強?！巴钕鎿Q位”成為上半年區域經濟的一大看點。下半年，湖南若想要重回全國GDP前十，兩大副中心城市能做什么？

中南大學商學院教授傅沂認為，湖南要回到全國GDP前十，基本盤仍在長株潭，把重心全部押在岳陽和衡陽上不現實。安徽反超湖南主要靠的是合肥都市圈的帶動，省會強了，全省才能強。岳陽和衡陽的省域副中心建設是湖南未來在中部地區競爭中的重要抓手，但最關鍵的抓手仍然是長株潭，尤其是長沙要進一步做大做強。長沙強起來之后，再有岳陽和衡陽的加持，湖南才能形成更協調的區域格局，才有可能早日回到全國前十。

“幫手”

過去幾年，湖南在人口和經濟兩個維度上都承受著較大壓力。

人口方面，全省常住人口從2021年至2025年已連續5年下降，累計減少153.39萬人。經濟方面，今年一季度GDP增速僅3%，低于全國平均增速2個百分點；上半年進一步降至2.7%，同樣低于全國平均2個百分點，被安徽以336.4億元的差距反超，跌出全國GDP十強。

一個值得關注的結構性問題是——湖南全省過于依賴長沙。2025年，長沙GDP占全省的28.7%，長株潭三市合計也僅占34.8%，作為“一核”的帶動作用有限。而排名第二的岳陽僅占全省GDP的9.7%，全省缺乏真正意義上的“第二極”。在省會之外培育新的增長動力，成為湖南的必然選擇。

事實上，湖南早在2020年就確立了岳陽、衡陽省域副中心城市的定位。2021年8月，湖南印發《支持岳陽市加快建設省域副中心城市的意見》和《支持衡陽市加快建設省域副中心城市的意見》，并定下目標：到2025年，岳陽市GDP突破6000億元、衡陽市達到5500億元。但實際完成情況并不理想。2025年岳陽GDP為5386.88億元，衡陽為4689.55億元，距離目標均有差距。時隔6年，湖南再次提出支持岳陽、衡陽加快建設省域副中心城市。

傅沂認為，湖南再次強調岳陽、衡陽雙副中心建設，既是短期應對之策，也是長期布局方略。

從短期來看，這一決策有現實的人口因素。湘南勞動力主要流向大灣區，湘北主要往武漢都市圈流動。岳陽和衡陽如果發展起來，可以在一定程度上緩解勞動力外流。同時，強調“培育”上述兩市的經濟動能，正是希望通過政策賦能把體量做起來，逐步縮小與安徽及其他中部省份的差距。

從長期來看，有三個層面的戰略考量：一是破解區域失衡，長沙作為省會城市，對湘南地區和洞庭湖地區的輻射帶動作用一直不夠強，岳陽和衡陽作為南北兩大支點，可以打通省會向全省輻射的通道；二是構筑開放通道，岳陽是湖南唯一通江達海的口岸城市，衡陽地處湘粵鐵路要道，兩者對于湖南打造通江達海的開放通道具有重要的戰略意義；三是對標區域競爭，借鑒湖北、江西等省“強省會+副中心”的多極模式，在中部競爭中爭取到更有利的位置。

選擇壯大岳陽、衡陽的目的，正是為長沙的壯大增加兩個“得力幫手”。岳陽和衡陽兩座城市應當圍繞長株潭做配套，同時承擔不同的區域使命。岳陽要打造湖南通江達海的主要通道，更多融入長江經濟帶。衡陽要帶動整個湘南地區的發展，成為湖南融入大灣區的“橋頭堡”。

潛力

2025年，岳陽和衡陽GDP分別為全省第二和第四，兩城合計占全省比重為18.2%。

從地理位置看，岳陽地處湘北門戶，緊鄰長江，是湖南對接長江經濟帶的前沿；衡陽位于湘中南腹地，處在京廣大動脈上，是湖南南向連接粵港澳大灣區的節點。兩城一北一南，地理稟賦不同，發展條件各有側重。

岳陽的優勢在于港口，它是湖南目前唯一擁有長江港口和黃金水道的城市，城陵磯港口是其核心資源，交通樞紐和港口物流是最大長板。

工業方面，岳陽是湖南石化產業分布最集中的城市，長嶺煉化、巴陵石化等龍頭企業集聚于此，石化產業也已成為岳陽市第一個千億產業。2023年，石化產業的產值及稅收分別占全省的60%、70%。

根據岳陽市政府規劃，到2030年，岳陽現代石化產業總產值將突破5000億元。岳陽將打造湖南萬億現代石化產業核心基地，并力爭成為沿海七個石化產業基地之外的全國第八大石化產業基地。

在傅沂看來，岳陽的問題也不少。一是高科技產業和綠色產業發展相對滯后，產業結構偏重。二是缺乏高水平的區域性大學和國家級的科創平臺，導致港口優勢難以有效轉化為產業優勢。三是岳陽地處洞庭湖生態經濟區，同時緊鄰長江，生態紅線的管控比較嚴格，發展空間受到一定制約。

然而，岳陽之后，湖南省GDP排名第三的常德并未被選中，排名第四的衡陽卻被選中成為省域副中心城市，經濟體量并不能完全解釋副中心城市的選擇邏輯。

事實上，當岳陽、衡陽早已接入京廣線等國家干線時，常德直到2022年才結束不通高鐵的歷史。而在區位上，常德距離長沙很近，難以跳出長株潭都市圈而獨立發揮輻射功能。常德2025年的常住人口為510.7萬人，遠低于衡陽的636.36萬人。另外，常德與岳陽同屬湘北洞庭湖板塊，且產業結構相近。而在湖南南部、西南部，則缺少一座中心城市。為平衡南北差距，衡陽就成為必然選擇。

衡陽處在京廣高鐵、京廣鐵路大動脈上，是湖南連接粵港澳大灣區的重要節點。在高教資源方面，衡陽擁有南華大學等高校。在產業基礎上，衡陽的特高壓輸變電裝備產業已納入湖南國家級產業集群。

傅沂認為，特高壓輸變電裝備產業的應用場景主要在西北地區，衡陽在沒有本地應用場景的情況下，依然把這一產業做到了較高水平，體現了“無中生有”的產業培育能力。但衡陽的短板也很明顯，其水運條件不如岳陽，缺乏通江達海的港口資源。中心城區城市更新較慢，主城區的集聚力和帶動作用不夠突出。衡陽雖然有通道優勢，但沒有轉化為樞紐經濟優勢——更多是過境交通，缺少物流總部和大宗商品交易平臺，通道的“流量”沒有變成“留量”。

傅沂建議，兩座城市的定位應當有所區分、錯位發展。岳陽更適合定位為臨港開放型城市，重點發展水運物流和基礎型工業，發揮港口樞紐功能。衡陽則更適合定位為內陸交通樞紐和公共服務中心，強化陸路交通優勢，推動“通道”向“樞紐”轉化。

這樣的錯位布局也有先例可循。湖北的宜昌和襄陽就是典型的差異化分工——宜昌處在長江黃金水道上，定位為港口樞紐；襄陽位于湖北省西北部，定位為鐵路樞紐。兩個城市同為省域副中心，但各守一方、各司其職，形成互補而非競爭的關系。

并行

2003年，國務院批準《湖北省城鎮體系規劃》，該《規劃》明確將宜昌、襄陽定為省域副中心城市，這是官方文件中最早出現省域副中心城市的概念。

此后，多個省份跟進布局。比如，在中部六省中，就有11座被官方認定的副中心城市，分別是河南的洛陽、安陽，安徽的蕪湖，山西的大同、長治和臨汾，江西的贛州，湖北的宜昌、襄陽，湖南的岳陽、衡陽。

不過，在“強省會戰略”與“省域副中心城市建設”同步推進時，一個現實問題也隨之浮現：強省會與副中心之間，資源分配如何協調？前者要求資源繼續向省會集中，后者要求資源向副中心城市傾斜，兩者在資源分配上看似形成了一組矛盾。

中南財經政法大學教授、湖北省統計局原副局長葉青認為，“強省會”與“副中心城市建設”之間不沖突。以湖北為例，武漢、襄陽、宜昌三城之間距離均在300公里左右，正好構成一個穩固的“金三角”，分別帶動鄂東、鄂西北、鄂西南三大區域。在他看來，當前區域競爭的核心是把經濟體量做大，省會要做強，副中心也要做大。

傅沂也持類似觀點：武漢已經很強了，但仍需要宜昌和襄陽兩個副中心城市，通過它們去帶動各自周邊的城市。這是一個省會輻射副中心、副中心再輻射帶動一片區域的傳導鏈條。湖南選擇岳陽和衡陽作為省域副中心是比較合適的，因為這兩座城市的經濟體量與長沙的差距相對較小，具備率先培育的條件。

但傅沂也提到，湖南要想真正實現區域協調發展，在湘西地區還需要再布局一個省域副中心城市。隨著西部陸海新通道的建設、推進，懷化、邵陽等城市也可具備培育省域副中心城市的條件。

不過，在建設省域副中心城市的實踐中，有些城市的進展不盡如人意。廣西柳州曾被視作廣西的副中心城市，這座城市近年來在公眾視野中的形象，除了螺螄粉，更多與“地鐵爛尾”和“化債”等標簽相關聯。經濟數據同樣反映了這種困境：2018年柳州GDP首次突破3000億元，此后7年幾乎原地踏步，2024年甚至跌至2950.67億元，直到2025年才重新站上3000億元關口。

云南曲靖也面臨類似壓力。此前，作為“城市大腦”信息化建設“一網通辦”的“曲靖通”政務APP宣布關停，引發輿論關注。曲靖2025年的GDP增速為3.5%，低于全省4.1%的平均水平；2026年上半年增速為1.6%，同樣低于全省2.5%的增速。

傅沂認為，省域副中心城市建設模式更適合經濟發展水平處于中等的省份。太強的省份，省會本身的輻射力已足夠覆蓋全省，副中心的必要性不大；太弱的省份，省會與地市之間差距過大，很難找到真正能擔起副中心功能的城市。

葉青認為，選擇副中心城市首先要考慮經濟總量，省內GDP排名第二、第三的城市是比較合適的選擇，同時也要考量區位條件。在他看來，副中心城市的關鍵在于發揮各自優勢、實現互補，一個省排名前三的城市，都應該作為區域發展的重點來謀劃。