城鄉三級養老服務網絡加速提質

日前，江蘇省宿遷市泗洪縣歸仁鎮墩倫村居家養老服務中心內一派祥和，助餐食堂里老人正有序就餐。該中心整合助餐、醫養、智慧監護、銀齡增收等服務，依托鄰里互助模式，全方位保障村內高齡、獨居、失能老人多元養老需求，打造有溫度的村級幸福養老港灣。

中新社發 張連華攝

清晨的陽光透過窗臺，灑在72歲失能老人孫爺爺的家中。養老護理員準時上門，輕柔地幫老人翻身、擦拭身體，耐心疏導老人的情緒。這正是居家養老上門服務的生動縮影。

日前，民政部正式對外公開發布《城鄉三級養老服務網絡建設管理指引》，聚焦失能老人剛需，擴大普惠養老供給，把專業養老資源下沉到一線。

城鄉家庭養老困境如何破解？淺層照料怎樣升級為精準剛需服務？縣、鄉、村三級聯動如何打通養老服務“最后一米”？

養老服務精準下沉

目前居家養老仍是我國絕大多數老年人的選擇，但多數子女常年忙于就業謀生，無暇全身心照料老人。失能失智老人的照護重擔，大多積壓在伴侶身上。

幾個月前，孫爺爺在家不慎摔倒，導致腿部骨傷，術后行動不便，日常起居徹底無法自理。“老頭子摔了之后就不敢下地走路，穿衣、洗漱、上廁所全都要人幫忙。我們倆都是七十多歲的人，我腰腿也不好，扶他、幫他翻身都特別吃力，每次忙完都是一身汗，且渾身酸痛。”王奶奶無奈地說道。

就在老兩口艱難支撐時，社區養老驛站開展常態化入戶摸排走訪，發現了孫爺爺的照護難題。“工作人員向我們介紹了居家上門照護、康復護理、日常幫扶等便民服務。”王奶奶連連稱贊，“以前根本不知道還有上門養老服務，一家人只能苦苦硬扛，又累又無助。現在社區主動上門幫我們解決難題，專業又貼心，孩子們上班也踏實多了。”

如今，優質養老服務精準下沉、入戶到家，讓失能、失智老人足不出戶就能享受到精細化養老服務。數據顯示，截至2025年底，全國養老機構和設施數量已達39.6萬個，其中養老機構護理型床位占比達67.5%。縣級公辦養老機構基本實現全覆蓋，約30%具備縣級綜合養老服務管理平臺功能，60%以上的鄉鎮（街道）建有區域養老服務中心。

這份貼心服務并非零散落地，背后依靠一套成熟完備的制度架構作為支撐。

“城鄉三級養老服務網絡不是簡單的層級疊加，而是上下聯動、左右協同、系統連續、全域覆蓋的有機整體。”民政部養老服務司副司長孫文燦介紹，縣級綜合養老服務管理平臺、鄉鎮（街道）區域養老服務中心、村（社區）養老服務設施站點三個層級，各司其職、協同發力，構建起覆蓋城鄉、貫穿居家、社區、機構的全鏈條養老服務供給格局，讓老年人就近享受到便捷、優質、專業的養老服務。

孫文燦表示，城鄉三級養老服務網絡重點聚焦失能失智老年人的專業照護需求。對高齡、失能老年人，提供專業照護和家庭照護支持。對特殊困難老年人，提供更加便利貼心的服務保障。

專業化經營主體逐步壯大

“以前村里的‘養老服務’就是逢年過節送米面油；平日里中午提供一頓午餐，工作人員簡單上門問問身體情況。”孫爺爺說。

長久以來，助餐送餐、節日慰問、定期走訪成為很多基層養老服務的標配，面對失能失智老人的剛需照護卻鮮有動作，養老服務供需失衡問題十分突出。

“這一供需錯位的根源在于支付端、供給端和評估端三重斷裂。”廣東省社會政策研究會副秘書長高承遠在接受中國城市報記者采訪時分析，從支付端看，長期護理保險目前在49個城市試點，覆蓋面仍有待拓寬，失能照護的高額費用主要由家庭自擔，抑制了有效需求釋放；從供給端看，居家上門護理服務成本高、風險大、利潤率薄，社會資本缺乏進入動力，公辦機構又受編制和薪酬限制難以擴張；從評估端看，老年人自理能力評估標準長期不統一，導致“誰該被服務、服務到什么程度”缺乏精準畫像，資源自然流向“門檻低、見效快”的淺層服務。

“更深一層，基層民政系統的考核導向偏重設施數量而非服務實效，‘有沒有站點’比‘服務了多少失能老人’更容易量化匯報。這種政績邏輯加劇了供需之間的結構性錯配。”高承遠補充道。

一位從事養老服務行業的業內人士直言：“以前我們的養老服務是有什么就給老人提供什么，現在則轉向老人需要什么我們就建設什么。”

孫文燦表示，當前，城市嵌入式社區養老服務中心、農村鄰里互助點和農村幸福院等設施不斷增多，專業化、連鎖化、品牌化養老服務經營主體逐步培育壯大。

放眼全國，各地在三級養老服務網絡建設上已有諸多實踐。在北京市東城區，匯晨老年公寓里藏著個“寶藏住院部”，由隆福醫院直接設在機構內，老年人根據身體情況可以不出機構享受巡診、開藥、康復、住院等服務。這背后，是東城區打破17個街道界限整合而成的8個養老服務片區在發揮作用，讓老人實現“樓下養老、樓上看病”。

湖北省在武漢市江漢區的空巢老人家里安裝了智能監測設備。一旦設備發現老人長時間沒動靜，或者收到緊急求救信號，就會立刻啟動“接警—核實—處置—結案”的閉環流程。后臺工作人員第一時間聯系家屬，派單網格員上門。這張看不見的“安全網”，讓無數獨居老人睡得安穩，也讓遠方的子女少了擔心。

在推進區域養老服務中心建設的過程中，山東威海充分調動社會力量，引導民辦養老機構深度參與養老服務建設。截至目前，全市已建成72處區域養老服務中心，社會化運營比例高達92%，越來越多民辦養老機構也從被動參與，轉變為主動深耕鄉村養老服務。

鄉村養老重在長效運營

城市社區人口密集、老年人居住集中、醫療資源完善，而農村老人居住分散、村莊距離較遠、青壯年外流嚴重、醫療資源薄弱。業內人士普遍認為，城鄉之間養老基礎條件差異顯著，照搬城市養老建設模式放到鄉村往往水土不服。

面對這一現實難題，福建南平和江蘇徐州立足當地生活實際，摸索出本土化鄉村養老新路子。南平地處閩北山區，其推出鄉鎮“幸福里”社區“四不離”互助養老模式，讓老人們“不離鄉土、不離鄉鄰、不離鄉音、不離鄉愁”。徐州開展集約化改造，使農村養老陣地從“小散弱”變為“大而強”。這其中，新沂更是走在前面，將20所老舊敬老院改成7所“公園式”服務中心，曾經閑置的資源被徹底盤活。

在徐州市民政局局長吳彬看來，農村區域養老服務中心絕不只是一間房、一張床，更是一個服務樞紐。區域養老服務中心正成為縣鎮村三級網絡中的堅實節點，帶動農村養老服務從“兜底供養”邁向“普惠頤養”。

談及如何補齊農村養老短板，高承遠認為，農村要降低單點建設標準，推廣“流動服務車+村級互助點+鄉鎮中心”的輕量化模式，村級站點不搞大而全，重點提供日間照料和緊急呼叫響應，專業照護由鄉鎮中心派出流動團隊巡回服務。城鄉之間還要建立人才雙向流動機制，城市護理員到農村輪崗服務可享受職稱晉升加分和額外津貼，逐步縮小服務質量落差。

除此之外，高承遠提醒，基層養老建設要避免“重建設、輕運營”，關鍵是把運營能力前置到規劃環節，用運營反推建設。“縣級民政部門在站點選址和設施設計階段就要引入專業運營團隊參與，而非建完再招標，避免硬件規格與實際服務場景脫節。更重要的是建立動態退出機制，對連續兩個季度服務人次低于設計容量60%或滿意度低于80%的站點，強制更換運營主體，打破‘一入駐定終身’的惰性。”高承遠說。

■中國城市報記者 朱俐娜

原標題：覆蓋更多人群 擴大普惠場景 下沉程度更深

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