一文讀懂：國企穿透式監管制度演進，研判未來5大趨勢

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前 言

為深入貫徹國務院國資委關于加強穿透式監管、推進財務數智化轉型等部署要求，《國資智庫》推出“智庫研究·穿透式監管”專欄。

本專欄依托上海國資院承擔的《“十五五”背景下上海國資國企穿透式監管融合研究》課題，圍繞政策解讀、趨勢前瞻、地方實踐、案例解析、經驗分享、問題探討等內容，持續跟蹤中央及地方最新政策動態，深入調研上海市屬國有企業和區國資監管實踐，提煉典型經驗，回應企業關切，為推進國資國企穿透式監管體系建設提供研究參考和實踐借鑒。

本篇作為專欄首篇，將系統梳理穿透式監管政策演進脈絡，分析中央和地方監管實踐，展望未來發展趨勢，以期為國資國企推進穿透式監管提供參考。

政策篇 | 穿透式監管政策演進

與趨勢展望

戰略定位：從監管理念到

治理現代化的重要抓手

一、穿透式監管的概念界定與核心內涵

穿透式監管作為近年來國資國企監管領域的核心關鍵詞，其本質是一套以“實質重于形式”為原則、以”三個穿透”——主體穿透、業務穿透、風險穿透，及”四個全”——全級次、全鏈條、全過程、全要素為特征的系統性監管模式。早在2016年，國務院辦公廳印發的《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》中，就首次提出了“穿透式監管”的表述，強調要透過表面形式識別業務本質。2024年9月以來，國務院國資委將這一理念系統引入國資國企監管領域，賦予了其全新的內涵與實踐要求。

穿透式監管通過打破層級壁壘和信息不對稱，將監管觸角從集團總部延伸至末端子企業、境外機構和項目公司，實現對業務實質和風險節點的深度洞察。與傳統”管資本”模式下監管視線逐級衰減、基層風險”看不見、管不著”的困境不同，穿透式監管實現了從”管結果”到”管過程、管實質”的根本性轉變。

二、戰略定位：為何穿透式監管成為國資監管的核心抓手

穿透式監管之所以躍升為國資國企監管的核心抓手，是時代背景、現實挑戰與目標任務共同作用的結果。其戰略定位，從以下六個維度深入分析：

第一，深化國企改革、完善現代企業制度的內在要求。二十屆三中全會要求完善現代企業制度、建設世界一流企業，治理現代化以“看得清”為前提。面對產權多元、層級復雜、全球布局，傳統監管難以為繼。穿透式監管打破層級壁壘和信息不對稱，保障科學決策和有效監督，推動制度從“形”到“神”。

第二，防范化解重大經營風險、守住安全底線的迫切需要。部分國企因管控不力出現過度投資、違規擔保、資金鏈斷裂等風險，隱患常藏于深層級子企業。張國清副總理明確要求強化全級次穿透監管，將風險消除在萌芽。穿透式監管將關口前移至事中預警、事前防范，構筑風險防火墻。

第三，穿透式監管是推動國有資產保值增值、提升國有資本配置效率的制度保障。國有資產保值增值是國資監管的核心目標。在“管資本”模式下，這一目標主要通過考核引導和市場激勵來實現，資源配置扭曲或偏離主業會損害效率。穿透式監管全鏈條揭示資本流向與效益，識別低效資產和非主業投資，為優化布局提供依據，兼顧靜態保值和動態效率。

第四，加強內控體系、實現監督力量協同貫通。國有企業內部存在著審計、紀檢、風控、合規、法務等多種監督力量，但由于這些力量往往分屬不同部門、基于不同系統、遵循不同標準，監督工作容易出現“各自為戰、信息割裂、重復監督、監督空白”并存的現象。穿透式監管提供統一框架與平臺，推動內控、風控等穿透到底，通過數據貫通和流程再造，形成“掃描—糾正—問責”閉環，提升監督整體效能。

第五，穿透式監管是推動國資監管數字化智能化轉型的核心引擎。在數字經濟時代，利用大數據、人工智能、區塊鏈等新一代信息技術提升監管效能，是各國監管機構的共同趨勢。因此，推進穿透式監管的過程，本身就是推動國資監管從“人防”向“技防”、從“經驗判斷”向“數據驅動”、從“抽樣檢查”向“全量監測”轉型升級的過程。國務院國資委密集出臺的一系列文件，都將智能化、數字化轉型作為穿透式監管的“抓手”和“主線”，體現了技術與制度深度融合的鮮明導向。

第六，壓實責任追究、實現權責對等的剛性約束。2025年11月發布的《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法》（國務院國資委令第46號）大幅擴展了追責情形，并創新性地引入了“上級穿透追責”“預期損失問責”“重大決策終身問責”等機制，實現了從事后處罰向過程問責的跨越，改變“子公司出事、集團免責”，倒逼管理者切實履責，統一權力、責任與義務。

綜上所述，穿透式監管已經從最初的監管理念，演變為涵蓋制度改革、技術應用、流程再造、責任體系在內的系統性治理工程。它不僅是解決當前國資國企突出問題的“對癥良藥”，更是構建世界一流現代化國資體系的“基石工程”，其戰略意義和深遠影響不容忽視。

政策演進：從頂層定調到

體系建設再到全面實施

第一階段（2024年11月—12月）：頂層定調，明確方向。

2024年9月，國資委黨委署名文章《推動國資國企改革展現新氣象取得新突破》在《旗幟》雜志發表，首次提出”探索推進穿透式監管”。11月12日，張國清副總理在地方國企改革和監管工作視頻會議上首次在國家層面明確穿透式監管要求，強調”堅持問題導向，強化覆蓋全級次子企業的穿透式監管，較真碰硬解決制約國企高質量發展的突出問題”。12月召開的中央企業負責人會議將其列為2025年六大重點任務之一，要求”健全全級次穿透式監管體系”。這一階段通過高層領導親自部署，為穿透式監管的全面推進奠定了政治基礎和戰略方向，標志著穿透式監管從部門工作理念上升為國家戰略意志，各央企必須將其作為年度核心工作推進。

第二階段（2025年1月—9月）：確立主線，體系化推進。

2025年1月，張玉卓主任深圳調研強調”切實加強全級次穿透式監管”，壓實企業主體責任。2月，地方國資委負責人會議提出”探索實施穿透式監管，努力做到向下看清各級、一級管住一級”。3月，國資委印發《關于做好2025年中央企業內部控制體系建設與監督工作有關事項的通知》（國資廳監督〔2025〕24號），首次以正式文件將穿透式監管確立為內控體系建設主線，提出”以智能化轉型為抓手”，推動”全級次、全鏈條、全過程、全要素”穿透，實現自上而下的全維度覆蓋，打破信息孤島，消除監管盲區。

2025年4月，國資委副主任袁野在中央企業負責人會議講話，提出從制度流程、系統建設、數據底座、技術賦能、監督問責五個建設重點方向。

此后，廣東、上海、安徽、河南、湖北、重慶等十余省市在地方兩會和國資監管會議中積極響應，形成中央與地方聯動推進、同頻共振的良好局面。

第三階段（2026年1月—6月）：藍圖落地，全面實施。

2026年1月，國資委密集發布”1號文”和”2號文”：1號文《關于推動中央企業加快財務數智化轉型升級的指導意見》（國資發財評規〔2026〕1號）提出建設全域數字化資源管理平臺（DRP），規劃”三步走”技術路徑——2026年底實現信息可靠、資產清晰、資金可溯，2027年底實現經營合規、決策科學、監管智能，“十五五”末所有央企基本建成DRP系統，為穿透式監管提供堅實技術底座；2號文《關于加強中央企業穿透式監管的指導意見（試行）》（國資發監督規〔2026〕2號）首次系統性定義”四全穿透”要求，重點監管投資、財務、采購、產權、合同、工程項目、金融業務、境外資產等十大領域，明確”五年左右建成智能化穿透式監管體系”的目標。

2025年11月公布的國資委令第46號《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法》于2026年1月1日起施行，追責情形從72種大幅擴展至98種，建立了”上級穿透追責”“預期損失問責”“終身問責”等創新機制。

2026年3月13日，國資委辦公廳印發15號文（國資廳監督〔2026〕15號），提出健全”數據自動采集、模型自動分析、風險自動預警、核查自動派單、整改自動跟蹤”的內部監督閉環，并要求”將穿透式監管嵌入公司章程”，利用2年左右時間完成全級次內控穿透測試。至此，“2號文定方向、1號文給工具、15號文抓落地、46號令強問責”的完整制度閉環正式形成，標志著穿透式監管進入全面落地實施階段。

2026年6月，國務院國資委及相關部委進一步推動落實《關于進一步深化國資國企改革的方案（2026—2029年）》，提出要完善國資監管體制機制，推進穿透式、全覆蓋監管，提升專業監管能力。

表1：穿透式監管政策三階段演進分析

地方實踐：從中央要求

到因地制宜探索

在中央政策引領下，各地結合實際情況展開差異化探索，形成各具特色的實踐經驗。重慶市構建”1614”穿透式監管體系——以1套綜合報表為牽引，覆蓋資本布局、經濟運行、風險管控等6大核心業務，打造投資監管、債務監管、資產盤活等14個數字化監管場景，實現全市全級次國企100%穿透、核心業務100%在線，三級子公司財務數據”秒級穿透”，并引入AI智能體進行風險研判，在全國國資央企數字化智能化監管體系建設培訓會上作經驗分享。山東省以司庫體系建設為突破口，29戶省屬企業全部上線司庫系統，銀企直連率超90%，資金歸集率提升至90%以上，啟動司庫監管平臺建設探索財務領域穿透式監管，在理論研究和實踐探索上走在前列。河南省2021年即成立數智化中心，印發《國資國企數智賦能三年行動計劃》，構建”121N”智能化監管體系，選取水投集團開展穿透式監管試點，梳理經驗后向其他企業復制推廣。湖北省創新構建”七點穿透式監管模式”，聚焦”三重一大”、生產經營動態、重大投資等七個關鍵節點，探索”橫向到邊協同聯動、縱向到底穿透監管”的工作機制。上海市將穿透式監管融入”四類一層”分類監管體系，實現差異化、精準化監管，避免”一刀切”。廣東省將穿透式監管結果與考核評價掛鉤，形成”監管-評價-激勵-約束”的良性循環，切實增強監管的剛性和權威性。陜西省建立智能化穿透式監管系統，強化出資人監督與各類監督協同。福建省深入研究從”管資本”到”穿透式”監管體制演進路徑，為政策落地提供理論支撐和實踐參考。

穿透式監管未來五大趨勢

趨勢一：從“被動發現”向“主動預警”的智能化躍升

隨著大數據與人工智能技術的深度嵌入，穿透式監管將不再滿足于事后追溯和問題還原，而是向“事前預判、事中攔截”的智能風控模式轉型。通過在國資監管平臺中植入風險指標庫和算法模型，系統能夠實時掃描全級次企業的資金異動、債務結構、投資異常等風險因子，在損失發生前自動觸發預警并阻斷違規操作，真正將風險消滅在萌芽狀態。

趨勢二：從“財務穿透”向“業務實質穿透”的縱深延伸

早期穿透式監管側重于股權層級和資金流向的“淺層穿透”，而未來的重點是“實質穿透”。這意味著監管將深度介入業務底層，識別融資性貿易、空轉貿易、虛假貿易等“偽業務”，穿透層層嵌套的金融業務以揭示底層資產風險，并對境外投資項目進行實時的穿透式盡調。監管觸角將從財務報表延伸至合同流、發票流、物流，確保業務、財務與資本的真實性和匹配度。

趨勢三：從“單向穿透”向“多維數據融合”的生態互聯

通過構建國資監管的“數據湖”或“一朵云”，打破垂直與水平的數據壁壘。通過數據共享與業務協同，實現工商、稅務、司法、征信等外部數據與國企內部數據的全維度融合，勾畫出企業更加立體、透明的全息畫像。

趨勢四：從“層層報送”向“數據直采、即視即得”的時效性革命

通過對接企業的ERP、司庫系統、招采平臺和資金管理接口，實現原始數據的秒級采集與聚合，使得監管端能夠越過層層中間環節，直擊終端業務場景，實現“可視化駕駛艙”式的實時監控，徹底解決監管信息不對稱問題。

趨勢五：從“嚴管束縛”向“精準賦能”的監管生態平衡

穿透式監管的終極目標不僅是“管住”，更是“放活”。通過監管數據反向賦能企業經營，避免了集團企業陷入“層層加碼”的極端管控情形。基于穿透數據形成的經營數據分析、監管駕駛艙、制度譜圖、監管案例庫等，推動企業內部管理能力提升，幫助企業發現低效資產和戰略盲點。最終形成“強監管、強治理、高效率”三者和諧統一的良性生態。

結束語

隨著穿透式監管體系的全面建成和有效運行，中國特色現代企業制度將更加成熟定型，國有企業的活力和競爭力將得到更充分的激發，國有資本的配置效率和功能作用將得到更顯著的發揮。穿透式監管，這一順應時代發展潮流、符合國資監管規律的重大創新，必將為實現中國式現代化、全面推進強國建設和民族復興偉業，作出新的、更大的貢獻。

內容來源：上海國資院穿透式監管課題組

作者：李柏慧 金琳