穿透式監(jiān)管下的“照妖鏡”：農(nóng)行與中行的兩個問題與一條出路

文/成才

來源/萬點研究

2026年上半年即將結(jié)束，銀行業(yè)監(jiān)管處罰力度保持高位運行。

據(jù)企業(yè)預(yù)警通不完全統(tǒng)計，截至5月31日，人民銀行、金融監(jiān)管總局、外匯局等監(jiān)管部門對銀行業(yè)金融機構(gòu)累計開出2510張罰單，合計罰沒金額達(dá)8.81億元。

從處罰事由來看，信貸管理違規(guī)、數(shù)據(jù)治理缺陷、反洗錢履職不到位以及賬戶管理不規(guī)范等問題構(gòu)成監(jiān)管處罰的重災(zāi)區(qū)，各類金融機構(gòu)均有涉及。這一系列罰單表明，在監(jiān)管“長牙帶刺”的常態(tài)化背景下，部分機構(gòu)在合規(guī)管理上的短板正被持續(xù)暴露。

這一行業(yè)背景下，中國銀行與農(nóng)業(yè)銀行作為國有大行的典型樣本，企業(yè)預(yù)警通顯示，截至6月28日，兩家銀行年內(nèi)累計罰沒金額分別突破3900萬元與6200萬元。

密集的罰單背后，值得追問的是，作為國有大行，農(nóng)行與中行在內(nèi)部治理和合規(guī)體系建設(shè)上并非沒有投入，為何仍然在多個業(yè)務(wù)條線集中“觸雷”？這些違規(guī)行為究竟是偶發(fā)性的操作失誤，還是存在某種系統(tǒng)性的根源？

一份審計報告背后的典型問題與行業(yè)通病

罰單反映的是“點”上的問題，而更具信號意義的是，6月23日審計署發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于2025年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，在專項審計中重點提及了農(nóng)行與中行的行業(yè)代表性問題。

農(nóng)業(yè)銀行與中國銀行分別暴露出“主業(yè)方向偏離”與“鉆制度空子套利”兩種問題，其背后實質(zhì)上是金融行業(yè)共性風(fēng)險在不同側(cè)面的反映。

問題一：考核壓力，政策資金偏離主業(yè)

審計報告指出，2021年12月至2025年8月，農(nóng)業(yè)銀行在貸前審查環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)，違規(guī)向非高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目發(fā)放貸款110.66億元，部分資金隨后被挪用于購買理財、償還債務(wù)等。當(dāng)金融機構(gòu)面臨業(yè)務(wù)考核與合規(guī)審查的雙重壓力時，部分基層機構(gòu)選擇放寬審核標(biāo)準(zhǔn)以完成指標(biāo)，而貸后資金追蹤又未能及時跟進(jìn)，最終導(dǎo)致政策資金偏離既定用途。

值得關(guān)注的是，此類問題在農(nóng)行并非首次出現(xiàn)。2016年審計通報曾指出，農(nóng)行未嚴(yán)格執(zhí)行涉農(nóng)貸款統(tǒng)計制度，將367.14億元非涉農(nóng)貸款按涉農(nóng)貸款統(tǒng)計；2018年審計再次發(fā)現(xiàn)，仍有227.54億元非涉農(nóng)貸款被計入涉農(nóng)貸款統(tǒng)計。

從行業(yè)層面看，這一問題并非農(nóng)行獨有，其背后是政策資金“跑冒滴漏”的共性難題。審計署同期披露的科技金融問題與農(nóng)行涉農(nóng)貸款問題在邏輯上高度一致。

審計報告顯示，194家科技支行無科技特色、642.22億元“創(chuàng)新積分貸”僅是事后貼標(biāo)簽。這些問題的共同特征在于：部分金融機構(gòu)將國家定向扶持政策簡化為“數(shù)據(jù)任務(wù)”，形式上完成了投放指標(biāo)，實質(zhì)上資金并未流向政策目標(biāo)領(lǐng)域。

相關(guān)業(yè)內(nèi)人士對萬點研究表示，目前部分銀行基層機構(gòu)普遍背負(fù)著硬性的涉農(nóng)、涉科貸款投放指標(biāo)，在考核壓力下，部分網(wǎng)點傾向于放寬項目審核門檻以完成業(yè)績，而貸后資金流向追蹤又缺乏足夠的資源投入和制度保障。這種“重投放、輕管理”的傾向，是行業(yè)在兼顧政策落實與風(fēng)險管控過程中面臨的共性挑戰(zhàn)。

問題二：實質(zhì)套利，制度善意被轉(zhuǎn)化為避稅工具

審計報告披露，2023年4月至2025年8月，中國銀行安排2家下屬金融機構(gòu)作為通道，通過組織大量本行員工以1元至100元的金額出資“湊人頭”，將11只私募基金包裝成公募基金，利用公募基金免收所得稅的政策優(yōu)惠逃避稅款23.67億元。

這一操作涉及四個環(huán)節(jié)：安排下屬金融機構(gòu)作為業(yè)務(wù)通道；組織員工以象征性金額出資，滿足私募基金合格投資者數(shù)量要求；將私募基金產(chǎn)品包裝成公募形式；利用公募基金免征所得稅的政策完成套利。

審計報告顯示，中國銀行兩年四個月累計逃稅23.67億元，相關(guān)業(yè)內(nèi)人士對萬點研究表示，利用公募稅收優(yōu)惠政策的避稅行為并非銀行獨有，財務(wù)公司等機構(gòu)亦有類似操作。這類行為在行業(yè)中的共同根源在于，當(dāng)業(yè)務(wù)創(chuàng)新與合規(guī)邊界不夠清晰時，部分機構(gòu)傾向于在規(guī)則邊界上進(jìn)行試探，將制度善意轉(zhuǎn)化為套利空間。

罰單透視，合規(guī)管理如何從“形式”走向“實質(zhì)”

如果說審計報告從制度層面揭示了金融行業(yè)存在的典型問題，那么2026年以來，農(nóng)業(yè)銀行與中國銀行的密集罰單，則從日常經(jīng)營層面印證了這些問題的普遍性，兩者從不同層面勾勒出當(dāng)前大型銀行合規(guī)管理的共性問題。

農(nóng)業(yè)銀行方面，企業(yè)預(yù)警通顯示，農(nóng)業(yè)銀行上半年暴露的問題更為分散，但反洗錢履職不到位、賬戶與數(shù)據(jù)管理混亂構(gòu)成了高頻處罰事由。截至6月28日，該行年內(nèi)累計罰單超6200萬元。

具體來看，在信貸管理方面，1月21日，農(nóng)業(yè)銀行浙江省分行因個人及對公貸款管理不審慎被罰880萬元，成為上半年單筆最大罰單之一。

2月13日，農(nóng)業(yè)銀行舟山分行同樣因信貸管理不審慎被罰385萬元。進(jìn)入5月，農(nóng)業(yè)銀行深圳分行因“銀行承兌匯票保證金來源不合規(guī)、個人貸款三查不到位”被深圳市金融監(jiān)管局罰款205萬元。

5月15日，宜春分行則因銀行承兌匯票業(yè)務(wù)管理不盡職、違規(guī)設(shè)定考核指標(biāo)等被罰105萬元。上述罰單表明，農(nóng)業(yè)銀行違規(guī)行為正從貸后管理不審慎向保證金來源合規(guī)性、內(nèi)部考核導(dǎo)向等領(lǐng)域延伸。

在反洗錢與數(shù)據(jù)治理方面，問題更為集中。3月12日，中國人民銀行河南省分行對農(nóng)業(yè)銀行河南省分行開出441.1萬元罰單，案由多達(dá)11項，涵蓋違反金融統(tǒng)計、賬戶管理、特約商戶管理、網(wǎng)絡(luò)安全、信用信息采集等規(guī)定，以及未按規(guī)定開展客戶盡職調(diào)查、未按規(guī)定報告大額和可疑交易。

4月22日，農(nóng)業(yè)銀行遼寧省分行被罰327.05萬元；4月30日，農(nóng)業(yè)銀行來賓分行被罰198.24萬元；5月14日，農(nóng)業(yè)銀行佛山分行被罰180.32萬元；5月27日，農(nóng)業(yè)銀行甘孜分行被罰131.515萬元。此外，新疆分行、平頂山分行也分別因違反金融統(tǒng)計管理等規(guī)定被罰150萬元和130.5萬元。

萬點研究認(rèn)為，上述罰單中，“未按照規(guī)定開展客戶盡職調(diào)查”“違反信用信息采集、提供、查詢及相關(guān)管理規(guī)定”“未按規(guī)定報告大額交易”等案由頻繁出現(xiàn)，相關(guān)管理機制在部分環(huán)節(jié)的約束力有待加強。

中國銀行方面，企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)顯示，縱觀中國銀行上半年的罰單分布，地域跨度廣、違規(guī)事由集中的特點較為明顯，截至6月28日累計罰單總金額超3900萬元，信貸領(lǐng)域的違規(guī)較為突出。

2026年開年首月，中國銀行河南省分行及其轄內(nèi)9家分支機構(gòu)同日收到罰單，合計被罰款610萬元。其違規(guī)行為覆蓋信貸流程的多個環(huán)節(jié)，如貸后管理不到位、貸款“三查”不盡職、信貸資金被挪用、貸前調(diào)查和資料審核把關(guān)不嚴(yán)。

萬點研究認(rèn)為，中國銀行一日之內(nèi)9家分支機構(gòu)同時被罰，表明該行在區(qū)域信貸全流程管控方面存在需要關(guān)注的薄弱環(huán)節(jié)。

進(jìn)入二季度，罰單延伸至數(shù)據(jù)治理與外匯領(lǐng)域。4月2日，中國人民銀行海南省分行對中國銀行海南省分行開出764.836萬元罰單，涉及違反金融統(tǒng)計相關(guān)規(guī)定、占壓財政存款或資金、違反信用信息采集、提供、查詢及相關(guān)管理規(guī)定等三項違規(guī)行為。

萬點研究認(rèn)為，這是該行上半年中行單筆最大罰單之一，反映出在金融統(tǒng)計與信用信息管理這類基礎(chǔ)合規(guī)領(lǐng)域，仍存在“同質(zhì)化違規(guī)”特征。

企業(yè)預(yù)警通顯示，5月6日，中國銀行福建省分行因違反賬戶管理、數(shù)據(jù)安全管理、反假貨幣管理、人民幣流通管理等多項規(guī)定，同樣存在占壓財政存款及違反信用信息管理規(guī)定的問題，被警告并罰款315萬元。

企業(yè)預(yù)警通顯示，6月8日，中國銀行深圳市分行也因幾乎相同的違規(guī)類型被罰462.35萬元，其中“違反金融科技相關(guān)規(guī)定”成為新增關(guān)注點，提示這些并非孤立事件，而是具有一定普遍性的管理缺陷。

6月16日，國家外匯管理局江西省分局披露，中國銀行贛江新區(qū)支行因“未經(jīng)批準(zhǔn)擅自經(jīng)營結(jié)售匯業(yè)務(wù)”，被罰沒281.66萬元。

此外，5月29日，山東省分行及轄內(nèi)臨沂、泰安、棗莊、德州、煙臺5家二級分行因貸款資金劃轉(zhuǎn)管理不到位、一般性貸款承諾費收取管理不到位等問題，合計被罰260萬元，同時有兩名相關(guān)責(zé)任人被警告，顯示服務(wù)收費領(lǐng)域的規(guī)范管理同樣不容忽視。

2026年行程過半，農(nóng)行與中行的罰單與審計署的點名通報，已然為全行業(yè)劃出了一條清晰的合規(guī)標(biāo)線。在穿透式監(jiān)管與大數(shù)據(jù)審計能力持續(xù)增強的背景下，任何寄望于“形式上過關(guān)”的操作都將面臨越來越高的風(fēng)險成本。

綜合來看，當(dāng)金融監(jiān)管不斷走向精細(xì)化、穿透化，機構(gòu)內(nèi)部治理的精細(xì)化程度能否同步跟上。對于農(nóng)行與中行而言，如何將合規(guī)要求有效傳導(dǎo)至基層末梢，如何在考核激勵與風(fēng)險管控之間尋求更合理的平衡，仍是值得持續(xù)探索的方向。

結(jié)語：從“被動受罰”到“主動糾偏”的積極信號

正視問題之外，亦應(yīng)看到兩家銀行在合規(guī)建設(shè)與戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型中的積極作為。罰單與審計報告所揭示的短板，并非故事的終點，而是治理升級的起點。從兩家銀行上半年的應(yīng)對舉措來看，監(jiān)管壓力正在轉(zhuǎn)化為內(nèi)部變革的動力。

針對審計報告指出的涉農(nóng)貸款資金偏離問題，農(nóng)業(yè)銀行已啟動專項排查行動，對存量涉農(nóng)貸款項目進(jìn)行逐筆核查，同時在績效考核體系中加大涉農(nóng)貸款質(zhì)量權(quán)重，力求從機制層面扭轉(zhuǎn)“重投放、輕管理”的慣性。

萬點認(rèn)為，這一調(diào)整的意義在于，當(dāng)考核指揮棒從“投了多少”轉(zhuǎn)向“投得準(zhǔn)不準(zhǔn)”，基層機構(gòu)的經(jīng)營行為才有可能發(fā)生實質(zhì)性改變。

中國銀行方面，則圍繞審計署通報的套利問題開展全面自查，主動補繳相關(guān)稅款。更值得關(guān)注的是，該行已明確禁止以“湊人頭”等非常規(guī)手段規(guī)避監(jiān)管，顯示出從個案整改向制度建設(shè)延伸的意圖。

在合規(guī)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，兩家銀行上半年動作頻頻。農(nóng)業(yè)銀行方面，主要在反洗錢領(lǐng)域持續(xù)加碼。官網(wǎng)信息顯示，該行依托南開大學(xué)等高校資源，組織全國37家一級分行反洗錢負(fù)責(zé)人開展系統(tǒng)性培訓(xùn)，著力提升專業(yè)條線的識別與處置能力。

中國銀行方面，則在數(shù)智化合規(guī)方面持續(xù)布局。官方披露顯示，該行在江蘇等地區(qū)推進(jìn)數(shù)智轉(zhuǎn)型，依托AI大模型實現(xiàn)“智能審單”和產(chǎn)業(yè)鏈精準(zhǔn)畫像，將合規(guī)審查嵌入業(yè)務(wù)審批流程，從源頭上降低操作風(fēng)險。

從行業(yè)視角看，審計與監(jiān)管的“探照燈”效應(yīng)，恰恰倒逼了銀行業(yè)治理能力的整體提升。一個具有標(biāo)志意義的事件是，2026年2月，農(nóng)業(yè)銀行與中國銀行同日官宣由行長兼任首席合規(guī)官。至此，六大國有商業(yè)銀行全部完成這一關(guān)鍵崗位的配置。

將合規(guī)職能升至決策頂層，這一制度安排的價值在于，當(dāng)合規(guī)負(fù)責(zé)人同時具備業(yè)務(wù)決策話語權(quán)時，合規(guī)讓位于業(yè)務(wù)的組織慣性才有可能從根子上被打破，最終推動銀行業(yè)從“形式合規(guī)”走向“實質(zhì)合規(guī)”。

罰單與審計報告所揭示的問題不容回避，但兩家銀行在合規(guī)重建與戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型中展現(xiàn)出的方向同樣值得關(guān)注。那些代價高昂的教訓(xùn)，能否真正轉(zhuǎn)化為制度性進(jìn)步的階梯，答案不在于表態(tài)，而在于執(zhí)行。從這一意義上說，兩家銀行已經(jīng)邁出了值得期待的第一步。

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