藍天保衛戰背后，地方政府的考核博弈與治理選擇丨學術光華

導語

打贏“藍天保衛戰”，是我國近年來環境治理的核心戰役。各級政府簽訂了包含“空氣質量優良天數”等軍令狀。但一個關鍵問題隨之浮現：當這些環保目標變得“勝券在握”或“無力回天”時，地方政府的行為會發生怎樣的戲劇性變化？

日前，北京大學光華管理學院應用經濟系教授翁翕、周黎安與合作者一道，在公共經濟學領域頂刊Journal of Public Economics發表的最新論文“How Do Bureaucrats Respond to Hybrid Incentive Contract? Evidence from China’s Air Pollution Controls”（“官員如何應對混合激勵契約？來自中國空氣污染治理的證據”），通過分析我國城市逐日空氣質量數據，精細刻畫了這一動態博弈過程。這項研究不僅揭示了地方治理中獨特的官員行為邏輯，更對如何設計更有效的政府績效考核體系，提供了深刻的現實啟示。

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混合激勵契約：既要GDP，又要藍天

理解這項研究，首先要理解一個核心制度背景：混合激勵契約。自“十一五”規劃起，我國將政府考核指標劃分為兩大類，兩套規則并行運行，形成了差異化的激勵邏輯：既要守住生態、民生等底線，也要奮力沖刺經濟增長、產業發展等發展指標。這套運行多年的考核體系，正是本次研究核心聚焦的混合激勵契約，也是理解地方治理行為的關鍵鑰匙。

簡單說，地方官員頭上懸著兩把“尺子”：

1、預期性指標：以經濟增長、招商引資、產業升級為代表，屬于“多勞多得”的高強度激勵任務，完成得越好，激勵越強，這直接關系到晉升與政績，是各地比拼發展實力的核心賽場。

2、約束性指標：主打“底線思維”，空氣質量優良天數、節能減排、安全生產等均在此列。這類指標實行“一票否決”，規則十分明確：達標無額外獎勵，一旦未達標則面臨問責、處罰，是地方必須守住的紅線。大氣污染治理中的“年度空氣質量優良天數”，就是最典型的約束性指標。

那么當官員的精力、資源有限時，他們會如何權衡？尤其是在一年中的某個時刻，當環保目標的結果已經“提前鎖定”時，他們的行為會改變嗎？或者當環保目標已經無力回天時，會破罐破摔嗎？

02

越絕望，越努力；越安全，越放縱

研究團隊收集了2015-2019年間，中國各城市的逐日空氣質量指數（AQI）數據。他們巧妙地將關注點聚焦在一年中的兩個臨界點：

1.“無力回天”點：從這天起，即便未來每天都是優良天氣，也無法完成全年目標。

2.“勝券在握”點：從這天起，即便未來每天空氣都不達標，也已提前完成目標。

利用斷點回歸設計（一種準實驗研究方法），研究觀察了這兩個臨界點前后，空氣質量發生的非連續性變化，結果有意料之中，也有意料之外：

核心發現一：當目標“無力回天”時，空氣質量反而改善

這有些違背直覺，但研究發現，一旦確認當年目標徹底無望，當地空氣質量反而會出人意料地好轉。

為什么？ 研究給出的解釋是“補償性努力”。面對不可避免的“未達標”懲罰，官員們會采取最后的風險對沖措施：盡可能降低污染的嚴重程度，以便在上級考核懲罰時，能夠以“過程努力”或“危害較小”為由，爭取從輕發落。這是一種“兩害相權取其輕”的策略。

核心發現二：當目標“勝券在握”時，空氣質量顯著惡化

這個發現不難理解，關鍵在于，官員迅速將工作重心和行政資源從“已達標”的環保任務，轉向了其他更有“增量”回報的預期性指標——比如招商引資、經濟增長。空氣質量不再受到額外關注，污染排放隨之反彈。這是一個典型的多任務之間的資源再分配行為。

以上這兩種行為，并非個別城市的偶然現象，而是普遍存在的治理規律。背后不是官員的主觀好惡，而是混合激勵契約下，理性基于獎懲規則做出的標準化選擇。

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不確定性是行為轉折的關鍵

為什么會出現這種非連續性的行為突變？研究者構建了一個動態理論模型，指出核心變量是 “事前不確定性”。

在年初或年中，官員并不確切知道自己能否完成環保目標。他們一邊應對經濟增長壓力，一邊動態跟蹤環保進度。這種對最終結果的不確定性，決定了他們在不同階段的策略選擇：

1.當看到“必輸”時，努力方向轉為“減輕罪責”。

2.當看到“穩贏”時，努力方向轉向“爭取更多政績”。

進一步分析還發現：經濟增長壓力越大，這種“提前完成就放松環保”的效應越強；未達標懲罰越重，官員在“必輸”時改善空氣質量的“補償性努力”也越顯著。

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理解行為，才能優化制度

這項研究揭示出，環境治理成效不僅取決于目標設定本身，也取決于不同考核激勵之間的制度搭配。因此，優化政府績效考核設計、增強多重目標之間的協調性，具有重要的政策意義。

這項研究也讓我們看到了一幅生動的中國地方治理微觀圖景：官員們并非簡單的“唯GDP論者”，也不是機械的“環保執行者”，而是在多重目標、動態不確定性與有限資源約束下，進行著精細策略計算的行動者。

治理的智慧即在于通過精細化制度設計，讓官員在每一個時間節點上都保持恰當的努力方向，而不是在“穩贏”時松懈、在“必輸”時補救。唯有如此，藍天才不是博弈的籌碼，而成為治理現代化水到渠成的注腳。

注：本篇論文的作者還包括北京大學經濟學院助理教授曹光宇、香港大學博士后徐銘威，兩位均為北京大學光華管理學院應用經濟學系博士校友

翁翕，現為北京大學光華管理學院應用經濟系長聘教授、院學術委員會主任，國家自然科學基金委杰出青年科學基金獲得者，教育部青年長江學者，中國信息經濟學會副理事長。他的主要研究領域為博弈論，信息經濟學，組織經濟學和數字經濟。他本科、碩士均畢業于北京大學，博士畢業于美國賓夕法尼亞大學。他的研究成果發表于各大國外頂級學術期刊。他主持或參與國家自然科學基金、北京市社科基金、發改委、市場監管總局、中國科協等課題二十余項。科研方面曾獲獎項有：2024第九屆高校科學研究優秀成果獎（人文社會科學）二等獎，2022張培剛發展經濟學青年學者獎，2020第八屆高校科學研究優秀成果獎（人文社會科學）青年成果獎，2019厲以寧科研獎, 2016中國信息經濟學烏家培獎。

周黎安，北京大學經濟與管理學部主任，北京大學博雅特聘教授，北京大學“十佳教師”，全國政協委員，教育部“長江學者”特聘教授，北京市優秀教師。1988年和 1991年分別獲得北京大學經濟學學士和碩士學位；2002年獲得美國斯坦福大學經濟學博士學位。研究領域主要涉及政治經濟學、產業組織、經濟轉型與發展。在國內外一流經濟學和管理學期刊發表論文60余篇，2017年出版專著《轉型中的地方政府：官員激勵與治理（第二版）》。在官員晉升激勵與行為、政府治理等方面進行了開創性研究，在國內外學術界產生了廣泛影響。

來源丨北京大學光華管理學院

排版丨李珅

編輯丨王小雅

審閱丨塔娜

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