市監總局《市場監督管理行政處罰案件違法所得認定辦法（征求意見稿）》

國家市場監督管理總局關于公開征求《市場監督管理行政處罰案件違法所得認定辦法（征求意見稿）》意見的通知

發布時間：2025-11-14 15:45 信息來源：法規司

為規范市場監督管理行政處罰案件違法所得認定，監督和保障市場監督管理部門依法實施行政處罰，國家市場監督管理總局研究起草了《市場監督管理行政處罰案件違法所得認定辦法（征求意見稿）》，現向社會公開征求意見。公眾可通過以下途徑和方式提出意見：

1.登錄國家市場監督管理總局網站（網址：http://www.samr.gov.cn），通過首頁“互動”中的“征集調查”欄目提出意見。

2.通過電子郵件將意見發送至：fgs@samr.gov.cn。郵件主題請注明“市場監督管理行政處罰案件違法所得認定辦法公開征求意見”字樣。

3.通過信函將意見郵寄至：北京市海淀區馬甸東路9號國家市場監督管理總局法規司，郵政編碼：100088。信封上請注明“市場監督管理行政處罰案件違法所得認定辦法公開征求意見”字樣。

意見反饋截止日期為2025年11月30日。

附件：1.市場監督管理行政處罰案件違法所得認定辦法（征求意見稿）

2.關于《市場監督管理行政處罰案件違法所得認定辦法（征求意見稿）》的說明

國家市場監督管理總局

2025年11月14日

附件1：

市場監督管理行政處罰案件違法所得認定辦法

（征求意見稿）

第一條 為了規范市場監督管理行政處罰案件違法所得認定，監督和保障市場監督管理部門依法實施行政處罰，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據《中華人民共和國行政處罰法》，制定本辦法。

第二條 市場監督管理部門辦理行政處罰案件認定違法所得，適用本辦法。

第三條 違法所得是指實施違法行為所取得的款項，包括實收款項、未完成兌付的應收票證以及因實施違法行為減少的支出等。

違法所得應當與當事人所實施的違法行為直接相關，是當事人基于該違法行為直接獲得的款項。

第四條 當事人直接用于生產經營活動的合法必要支出和依法繳納的直接相關稅款，可以在認定違法所得時扣除。法律、行政法規、部門規章另有規定的，從其規定。

第五條 市場監督管理部門計算違法所得時，可以扣除以下合法必要支出：

（一）直接用于生產商品的原材料購進價款；

（二）所銷售或者使用商品的購進價款；

（三）人員薪酬；

（四）技術開發、管理和運維成本。

除前款規定外，當事人認為有其他合法必要支出應當予以扣除的，可以向市場監督管理部門提出申請。

第六條 以下款項不應當作為合法必要支出扣除：

（一）用于生產商品的不符合保障人體健康、人身安全要求的原材料購進價款；

（二）銷售或者使用的不符合保障人體健康、人身安全要求商品的購進價款；

（三）直接從事違法活動人員的薪酬；

（四）其他依法不應當扣除的款項。

第七條 當事人應當在市場監督管理部門指定期限內，提供認定合法必要支出所需要的真實、完整的單證、協議、會計賬簿等證據材料。市場監管部門根據當事人提供的材料，對合法必要支出作出認定。

當事人未在指定期限內提供足夠證據證實的款項，或者合法必要支出與其他支出混同且難以區分的款項，不予扣除。

當事人提供虛假證據材料的，不予扣除合法必要支出。

第八條 違法使用計量器具的，違法所得按照當事人多收或者少付的價款計算；多收或者少付的價款無法確定的，按照當事人實施違法行為的全部收入計算。

第九條 多收或者少付價款的價格違法行為，違法所得按照當事人實施該行為多收或者少付的價款計算。

第十條 拉人頭、騙取入門費式傳銷活動的違法所得，按照當事人實施該傳銷活動所取得的全部收入計算。

第十一條 違反法律、行政法規、部門規章的規定，為違法行為提供便利條件的，違法所得按照當事人實施該違法行為所取得的全部收入計算。

第十二條 當事人已經依法退賠的款項，市場監督管理部門不予沒收，但應當計入違法所得。

第十三條 市場監督管理部門計算違法所得可以參考以下數據：

（一）人民法院生效裁判文書或者仲裁機構生效裁決文書中確認的數據；

（二）經過審計部門審計的生產經營數據；

（三）統計部門或者其他有權機關公開發布的相關統計數據。

第十四條 市場監督管理部門可以委托具有相關業務能力的第三方機構，開展違法所得的核算、評估等工作。

受委托的第三方機構應當獨立開展相關工作，并對工作中知悉的國家秘密、商業秘密和個人信息予以保密。

第十五條 市場監管領域法律、行政法規未規定沒收違法所得，市場監督管理部門依據《中華人民共和國行政處罰法》第二十八條第二款的規定予以沒收的，應當查明當事人所取得的款項是否與其實施的違法行為直接相關。

市場監管領域同一部法律、行政法規的法律責任中，部分條款對沒收違法所得作出規定，部分條款未作出規定的，對未作出規定的條款所涉及的違法行為，原則上視為違法所得無需單獨計算。

第十六條 經充分調查，違法所得數額仍然無法查清的，可以不再單獨計算違法所得，但應當在確定罰款數額時作為考量因素。

當事人全部違法所得無法準確計算，但是其中部分違法所得能夠確定的，可以將該部分款項認定為違法所得；無法計算的部分，按照前款規定處理。

有前兩款規定情形的，須報經市場監督管理部門主要負責人審批同意。

第十七條 市場監督管理部門依據《中華人民共和國行政處罰法》第三十三條第一款規定，作出不予行政處罰或者免予行政處罰決定的，不再沒收違法所得；法律、行政法規另有規定的，從其規定。

第十八條 國務院藥品監督管理部門和省級藥品監督管理部門辦理行政處罰案件認定違法所得，適用本辦法。

法律、行政法規授權的履行市場監督管理職能的組織辦理行政處罰案件認定違法所得，適用本辦法。

第十九條 本辦法自2026年X月X日起施行。2008年11月21日原國家工商行政管理總局令第37號公布的《工商行政管理機關行政處罰案件違法所得認定辦法》同時廢止。

附件2：

關于《市場監督管理行政處罰案件違法所得認定辦法（征求意見稿）》的說明

為了規范市場監督管理行政處罰案件違法所得認定，監督和保障市場監督管理部門依法實施行政處罰，保護公民、法人和其他組織的合法權益，營造法治化營商環境，市場監管總局組織起草了《市場監督管理行政處罰案件違法所得認定辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》）。

一、制定背景和必要性

2021年修訂的行政處罰法第二十八條第二款規定：“當事人有違法所得，除依法應當退賠的外，應當予以沒收。違法所得是指實施違法行為所取得的款項。法律、行政法規、部門規章對違法所得的計算另有規定的，從其規定?！痹摋l款對違法所得的計算予以明確，并授權部門規章可以對違法所得計算另外作出規定。目前，市場監管領域認定違法所得的部門規章僅有原工商總局2008年頒布的《工商行政管理機關行政處罰案件違法所認定辦法》。行政處罰法實施后，部分領域處罰案件適用該規章的規定計算違法所得，部分領域按照行政處罰法的規定計算違法所得，導致同一部門不同處罰案件違法所得計算方法不一致，影響市場監管執法的統一性和規范性。同時，市場監管領域的違法行為涉及領域廣、案情復雜多樣，社會危害嚴重程度差異大，需要適應經濟社會發展實際，對違法所得的計算作出具體規定。為此，制定部門規章進一步明確違法所得的認定標準，對統一市場監管執法規則，提升市場監管執法的法治化和規范化水平具有積極意義。

二、起草過程

市場監管總局2021年啟動了《辦法》制定工作，期間嚴格落實科學立法、民主立法、依法立法的要求，遵循立法調研、專家論證、征求意見、修改完善的立法程序，集思廣益、深入開展研究。

一是組織開展專題研究。重點針對執法實踐中亟待解決的違法所得認定難點問題開展專題論證，系統收集整理市場監管領域涉及違法所得的法律規范、解釋、批復、答復以及相關案例和學術文獻，編印立法研究資料，為立法工作提供理論支撐。

二是深入開展立法調研。先后對多省份違法所得認定工作開展實地和書面調研，梳理總結各地執法經驗，最大程度凝聚立法共識，為科學合理確定違法所得計算標準奠定基礎。

三是廣泛聽取意見建議。多次征求國家藥監局和各省級市場監管部門的意見，2021年底通過中國政府法制信息網和總局門戶網站公開征求意見。召開多次座談會，邀請專家和執法條線業務骨干對重點難點問題深入研討論證。今年以來，又兩次組織地方市場監管部門對《辦法》進行深入研討，并召開有關立法機關和專家學者參加的論證會。在此基礎上，對有關問題深入研究，形成了《辦法》征求意見稿。

三、主要內容

《辦法》共19條，主要包括以下內容：

（一）明確違法所得的概念和認定的基本原則。一是從違法所得的定義和功能出發，明確違法所得是指實施違法行為所取得的款項，違法所得應當與當事人所實施的違法行為直接相關，是當事人基于該違法行為直接獲得的款項，排除與違法無關的合法收入，合理確定沒收范圍。（第三條）二是規定違法所得認定的基本原則，明確除法律、行政法規、部門規章另有規定的外，當事人直接用于生產經營活動的合法必要支出和依法繳納的直接相關稅款，可以在認定違法所得時扣除，既符合“禁止不法獲益”原則，又充分保障當事人合法權益，切實減輕經營主體負擔。（第四條）

（二）明確違法所得的計算規則。一是明確可以作為合法必要支出扣除的范圍，包括原材料和商品購進價款、人員薪酬、技術開發管理運維成本等；除此之外，當事人認為有其他合法必要支出的，可以向市場監督管理部門申請扣除。（第五條）二是規定不予扣除的情形，明確規定對不符合保障人體健康、人身安全要求的原材料和商品的購進價款、直接從事違法活動的人員薪酬等不予扣除。（第六條）三是要求當事人提供認定合法必要支出所需要的證據材料。規定當事人應當在指定期限內，向市場監督管理部門提供所需的證據材料，當事人未在指定期限內提供或者提供虛假證據材料的，不予扣除。（第七條）

（三）明確特殊違法行為的違法所得計算方式。一是違法使用計量器具行為，違法所得按照當事人多收或者少付的價款計算；多收或者少付的價款無法確定的，按照當事人的全部收入計算，強化對故意計量作弊行為的威懾。（第八條）二是價格違法領域，對多收或者少付價款的價格違法行為，直接按當事人實施該行為多收或者少付的價款計算違法所得。（第九條）三是拉人頭、騙取入門費式傳銷行為，違法所得按照當事人實施該傳銷活動所取得的全部收入計算。（第十條）四是為違法行為提供便利條件的行為，違法所得按照當事人實施該行為所取得的全部收入計算。（第十一條）

（四）明確違法所得認定中爭議問題的解決規則。一是明確當事人已經依法退賠的款項，不予沒收，但應當計入違法所得。（第十二條）二是規定法律、行政法規未規定沒收違法所得，依據行政處罰法第二十八條第二款沒收的，應當查清款項與違法的直接相關性；同一部法律、行政法規中部分條款有沒收規定、部分條款沒有規定的，沒有規定的條款涉及的違法行為原則上視為違法所得無需單獨計算。（第十五條）三是規定經充分調查違法所得仍無法查清的，可以不再單獨計算違法所得，但應當在確定罰款數額時考量；部分違法所得可確定的，認定該部分為違法所得；上述情形須報市場監督管理部門主要負責人審批，以控制執法風險。（第十六條）四是明確市場監督管理部門作出不予或免予行政處罰決定的，不再沒收違法所得；法律、行政法規另有規定的，從其規定。（第十七條）

此外，規定市場監督管理部門計算違法所得可以參考裁判數據、審計數據、統計數據等，并可以委托具有相關業務能力的第三方機構開展違法所得的核算、評估等工作，在解決執法專業能力不足的同時，使得認定依據更透明。