嚴(yán)于：隱匿的法定裁量情節(jié)——基于《行政處罰法》第33條的展開(kāi)

作者簡(jiǎn)介：嚴(yán)于，南京大學(xué)法學(xué)院博士研究生。對(duì)肖澤晟教授指導(dǎo)本文的構(gòu)思與寫(xiě)作敬致謝忱。文章來(lái)源：《甘肅政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2025年第1期。注釋及參考文獻(xiàn)已略，引用請(qǐng)以原文為準(zhǔn)。

摘要

行政處罰實(shí)踐中廣泛存在行政機(jī)關(guān)因法定裁量情節(jié)不足而無(wú)法減罰的困境。由于酌定裁量的法律依據(jù)、權(quán)力性質(zhì)與法律效力具有特殊性，被續(xù)造的酌定裁量情節(jié)無(wú)法發(fā)揮與法定裁量情節(jié)同等的作用，多數(shù)執(zhí)法者不敢據(jù)此減罰。《行政處罰法》（2021年修訂）第33條是對(duì)多個(gè)從寬處罰情節(jié)疊加導(dǎo)致行政處罰裁量權(quán)收縮為不予行政處罰結(jié)果的規(guī)定，具有行政處罰裁量一般條款的性質(zhì)。據(jù)此，“違法行為輕微”“沒(méi)有造成危害后果或危害后果輕微”“及時(shí)改正”“初次違法”等不予處罰的個(gè)別要件，均為法定從寬處罰情節(jié)。反向解釋則能得出“違法行為嚴(yán)重”“危害后果嚴(yán)重”“責(zé)令改正而拒不改正”“屢次違法”等為法定從嚴(yán)處罰情節(jié)。當(dāng)出現(xiàn)三個(gè)或三個(gè)以上法定從寬處罰情節(jié)，又不存在從嚴(yán)處罰情節(jié)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以援引《行政處罰法》第32條和第33條的規(guī)定作出不予處罰決定。

引言：無(wú)“法”減罰的困境

“小過(guò)重罰”的社會(huì)現(xiàn)象頻出，背后有值得深刻反思的法律原因。“史上最嚴(yán)”處罰的立法目的，本就在于通過(guò)設(shè)定高強(qiáng)度法律責(zé)任對(duì)潛在的違法者形成威懾，而非尋求匹配違法行為最妥當(dāng)、最均衡的法后果。就此而言，“小過(guò)重責(zé)”原是其預(yù)設(shè)之內(nèi)的結(jié)果。但是，隨著針對(duì)同一違法行為的行政處罰不斷加重，威懾曲線卻可能會(huì)放平甚至下降。在“方林富炒貨店案”“榆林芹菜案”等引發(fā)社會(huì)輿論廣泛關(guān)注的案件中，即便行政機(jī)關(guān)選擇從輕處罰到法定幅度的最低點(diǎn)，仍存在過(guò)罰極不相當(dāng)?shù)馁|(zhì)疑。面對(duì)威懾效果無(wú)法實(shí)現(xiàn)而社會(huì)影響極差的情形，減輕處罰是行政機(jī)關(guān)的不二之選。然而“巧婦難為無(wú)米之炊”，行政機(jī)關(guān)在法定最低罰款數(shù)額之下實(shí)施行政處罰，要受到法定裁量情節(jié)的限制。在“方林富炒貨店案”中，法院以“違法行為情節(jié)較為輕微，社會(huì)危害性較小”為由作出減輕處罰的變更判決，卻并未指明法律依據(jù)；在“榆林芹菜案”中，國(guó)務(wù)院督查組指出該行政處罰系屬“小過(guò)重罰”“過(guò)罰不當(dāng)”，但對(duì)該類(lèi)案件如何依法實(shí)現(xiàn)“過(guò)罰相當(dāng)”卻未置一詞。

針對(duì)這一困境，2024年2月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實(shí)施的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出：“統(tǒng)籌考慮相關(guān)法律規(guī)范與行政處罰法的適用關(guān)系，符合行政處罰法第32條規(guī)定的從輕、減輕處罰或者第33條等規(guī)定的不予、可以不予處罰情形的，要適用行政處罰法依法作出相應(yīng)處理。”問(wèn)題是，如果行政處罰法定裁量情節(jié)本身供給不充足，行政機(jī)關(guān)不敢減罰的困境仍然無(wú)從消解。實(shí)踐中，隨著優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策的實(shí)施，法規(guī)、規(guī)章確已呈現(xiàn)出擴(kuò)充法定裁量情節(jié)的趨勢(shì)；理論上，在作為行政處罰“總則”的《行政處罰法》中擴(kuò)充行政處罰的法定裁量情節(jié)已基本成為立法論的共識(shí)。除此以外，是否還存在其他方案？相對(duì)于修法的“緩不濟(jì)急”，一定程度的解釋論擴(kuò)展或許“柳暗花明”：行政處罰的法定裁量情節(jié)不僅出現(xiàn)在《行政處罰法》第32條，還大量存在于第33條。為此，下文將首先討論這一方案相較于其他解釋論方案，尤其是酌定裁量方案的優(yōu)越性，進(jìn)而對(duì)《行政處罰法》第33條進(jìn)行建構(gòu)性的解釋?zhuān)詈髮?duì)行政處罰法定裁量情節(jié)重新進(jìn)行體系展開(kāi)。

一、酌定裁量方案的局限性

應(yīng)對(duì)行政處罰法定裁量情節(jié)不足的實(shí)踐困境，已有學(xué)者在解釋論上進(jìn)行了一定的探索。根據(jù)解釋的基點(diǎn)不同，可區(qū)分為以下兩種方案：其一，擴(kuò)張解釋《行政處罰法》第32條的“法律”為法的精神或原則，賦予行政機(jī)關(guān)裁量空間；其二，依據(jù)《行政處罰法》第5條第2款的過(guò)罰相當(dāng)原則，類(lèi)推刑法，續(xù)造行政法上的酌定減輕規(guī)則。二者均主張法定從寬處罰情節(jié)以《行政處罰法》第32條所列舉為限，應(yīng)參照法的精神或原則與相關(guān)法秩序（如刑法）進(jìn)行法的續(xù)造，可概稱(chēng)為酌定裁量方案。

若依酌定裁量方案，即便《行政處罰法》第32條未規(guī)定“違法行為輕微”“沒(méi)有造成危害后果”等從寬處罰情節(jié)，行政機(jī)關(guān)也可依酌定裁量權(quán)進(jìn)行補(bǔ)充。然而，“違法行為輕微”“沒(méi)有造成危害后果”恰恰是《行政處罰法》第33條的實(shí)定規(guī)定。若能從《行政處罰法》第33條中解釋出這些從寬處罰情節(jié)，其性質(zhì)即為法定而非酌定從寬處罰情節(jié)。從相對(duì)人可獲得的從寬處罰結(jié)果來(lái)看，二者似乎不存在差異。在從輕處罰的裁量過(guò)程中，酌定情節(jié)甚至也不必然次于法定情節(jié)被考慮。然而，就減輕處罰而言，“違法行為輕微”“沒(méi)有造成危害后果”等情節(jié)系屬法定抑或酌定，在法律依據(jù)、權(quán)力性質(zhì)、法律效力上均有不同。這些差異決定了實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員主觀上敢不敢、客觀上能不能減輕處罰，同時(shí)也印證了將部分情節(jié)解釋為法定裁量情節(jié)的解釋論方案相較于酌定裁量方案的優(yōu)越性。

（一）酌定裁量的法律論證負(fù)擔(dān)過(guò)重

酌定裁量方案主張行政機(jī)關(guān)可依據(jù)過(guò)罰相當(dāng)原則作出減輕處罰決定，但就過(guò)罰相當(dāng)原則的性質(zhì)存在爭(zhēng)議：若根據(jù)過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑砝m(xù)造處罰從寬情節(jié)，過(guò)罰相當(dāng)構(gòu)成基本原則；若將《行政處罰法》第5條第2款作為從寬處罰的法定依據(jù)，過(guò)罰相當(dāng)構(gòu)成概括條款。無(wú)論這一法律依據(jù)的性質(zhì)是基本原則還是概括條款，均會(huì)加重行政機(jī)關(guān)的論證負(fù)擔(dān)，作出的減輕處罰決定被認(rèn)定為違法的概率也隨之增大。

首先，雖然過(guò)罰相當(dāng)作為行政處罰法一般原則的定位已基本成為共識(shí)，但并不代表其可成為概括條款被行政機(jī)關(guān)直接援引。因此，有學(xué)者主張優(yōu)先修法，使過(guò)罰相當(dāng)原則和相應(yīng)的量罰規(guī)則共同發(fā)力，以有效實(shí)現(xiàn)處罰正義。將其界定為概括條款，意味著行政機(jī)關(guān)即可依據(jù)該條款直接作出從寬處罰決定，甚至無(wú)需說(shuō)明理由，由此必然引發(fā)裁量權(quán)的濫用。基于此，將《行政處罰法》第5條第2款界定為概括條款存在較大障礙，應(yīng)被排除。

其次，“要適用原則解決案件，還須將該原則具體化，即規(guī)則化為具體權(quán)利、義務(wù)”。也就是說(shuō)，若將過(guò)罰相當(dāng)界定為基本原則，則必須將其轉(zhuǎn)化為規(guī)則后，行政機(jī)關(guān)才能依此作出從寬處罰決定。然而，行政機(jī)關(guān)是否享有法律續(xù)造權(quán)，又可以依此續(xù)造出什么樣的從寬處罰規(guī)則，均非定論。這些接續(xù)而來(lái)的疑問(wèn)不僅加重了行政機(jī)關(guān)的論證負(fù)擔(dān)，也間接導(dǎo)致其“不敢減罰”。具言之，即便在應(yīng)然層面上行政機(jī)關(guān)行使酌定裁量權(quán)可得出與法定裁量情節(jié)在內(nèi)容上完全一致的酌定裁量情節(jié)，具體的執(zhí)法者作出“衡量利害、考慮受限條件后的決策行為”時(shí)，仍可能因過(guò)重的論證負(fù)擔(dān)而放棄行使這一裁量權(quán)。與此相對(duì)，若“違法行為輕微”“沒(méi)有造成危害后果”等可經(jīng)由《行政處罰法》第33條被解釋為法定從寬處罰情節(jié)，行政機(jī)關(guān)依此作出從寬處罰決定系依據(jù)法律規(guī)則而非原則，以上顧慮便可消解。

（二）處罰機(jī)關(guān)未必具有酌定減罰權(quán)

行政機(jī)關(guān)作出減輕處罰的決定，系依酌定裁量的授權(quán)抑或法定規(guī)則，將影響到所行使權(quán)力的性質(zhì)。若依《行政處罰法》第33條作出，其系對(duì)裁量規(guī)范的適用，屬于狹義的“依法律行政”的范疇；而若依過(guò)罰相當(dāng)原則作出，其行使的是法律續(xù)造權(quán)，本質(zhì)上是一項(xiàng)立法權(quán)力。依一般法理，法律規(guī)范可分為一般規(guī)范和個(gè)別規(guī)范，其中個(gè)別規(guī)范指對(duì)象被個(gè)別確定的規(guī)范，不因適用對(duì)象的個(gè)別性而失去規(guī)范性。申言之，行政機(jī)關(guān)依酌定裁量的授權(quán)續(xù)造從寬處罰情節(jié)，存在先制定個(gè)別規(guī)范、后執(zhí)行該規(guī)范的雙重構(gòu)造。制定與執(zhí)行這兩個(gè)階段在實(shí)然的行政過(guò)程中可能被合并，但在認(rèn)識(shí)論上可被清楚地加以區(qū)分。“如果施加和免除罰款的權(quán)力集于某個(gè)行政機(jī)構(gòu)一身，必須提供特別的程序保障”。這一制定權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離構(gòu)造，同樣可在作為行政處罰酌定裁量權(quán)“參照系”的《刑法》第63條第2款中發(fā)現(xiàn)，該款規(guī)定的最高人民法院核準(zhǔn)程序，并非單純旨在司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部控權(quán)，更在于這一分離構(gòu)造蘊(yùn)含的規(guī)范要求。經(jīng)過(guò)核準(zhǔn)程序，最高人民法院實(shí)際上行使了酌定裁量情節(jié)的個(gè)別規(guī)范制定權(quán)，而對(duì)此個(gè)別規(guī)范的執(zhí)行權(quán)仍交由作出量刑決定的法院行使。

因此，酌定從寬處罰決定的作出，是以存在行政處罰裁量的個(gè)別規(guī)范為基礎(chǔ)。唯有當(dāng)行政處罰裁量的個(gè)別規(guī)范制定權(quán)與行政處罰實(shí)施權(quán)的主體合一時(shí)，行政處罰實(shí)施權(quán)主體方可徑行作出酌定從寬處罰的決定。根據(jù)《行政處罰法》第32條規(guī)定，法律、法規(guī)、規(guī)章均享有從寬處罰情節(jié)的規(guī)定權(quán)。因此，當(dāng)行政處罰的實(shí)施主體同時(shí)享有規(guī)章制定權(quán)時(shí)，可以直接作出酌定減輕處罰決定；當(dāng)行政處罰的實(shí)施主體不享有規(guī)章制定權(quán)時(shí)，作出酌定減輕處罰決定必須報(bào)法規(guī)、規(guī)章的制定機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在我國(guó)的執(zhí)法體制之下，部委作為行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)的情形并不多見(jiàn)，能夠直接行使酌定減罰權(quán)的行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)范圍十分有限；在酌定減輕處罰報(bào)法規(guī)、規(guī)章制定機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的程序在制度上尚未構(gòu)建完善時(shí)，非規(guī)章制定機(jī)關(guān)作出的酌定減輕處罰決定又難免存在合法性的危機(jī)。可以說(shuō)，酌定減罰權(quán)是一項(xiàng)合法性“部分存疑”的權(quán)力。與此相對(duì)，行政機(jī)關(guān)若可以依據(jù)法定裁量情節(jié)作出減輕處罰決定，僅需具有行政處罰的實(shí)施權(quán)即可。

（三）酌定裁量存在撤銷(xiāo)與追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)

從執(zhí)法者的視角來(lái)看，酌定裁量與法定裁量的差異更在于法律效力的不同。盡管從外觀來(lái)看，無(wú)論酌定裁量還是法定裁量，其結(jié)果均為行政處罰決定所吸收，自行政處罰決定作出時(shí)即產(chǎn)生效力。然而，處罰裁量也是對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的安排。此種安排的有效性將取決于產(chǎn)生此種安排規(guī)范的有效性。換句話(huà)說(shuō)，“行政行為的效力來(lái)自于法律的規(guī)定”。由于法定與酌定裁量所依據(jù)的法律規(guī)范不同，其實(shí)質(zhì)效力——尤其是能否約束司法機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的效力——亦有所差異。

“行政行為是對(duì)社會(huì)關(guān)系的第一次調(diào)整，司法行為是第二次調(diào)整”。行政處罰的一階判斷位于行政系統(tǒng)內(nèi)部，此時(shí)行政機(jī)關(guān)可依酌定裁量的個(gè)別規(guī)范作出從寬處罰決定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)也可以依此維持；而進(jìn)入到司法系統(tǒng)后，法院在審查行政行為合法性的過(guò)程中，所依據(jù)的效力淵源僅限于《行政訴訟法》第63條的列舉，也即“參照規(guī)章”。前已論證，行政機(jī)關(guān)作出酌定減輕的處罰決定，需同時(shí)具備規(guī)章制定權(quán)或報(bào)法規(guī)、規(guī)章制定機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。揆諸國(guó)家權(quán)力的組織結(jié)構(gòu)，最為普遍的情況應(yīng)為報(bào)規(guī)章制定機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。此時(shí)，酌定裁量所依據(jù)的法規(guī)范為規(guī)章制定機(jī)關(guān)制定的個(gè)別裁量規(guī)范，其效力位階至少不應(yīng)高于僅具有參照效力的規(guī)章。因而，行政機(jī)關(guān)行使酌定裁量權(quán)作出的從寬處罰決定，可能被法院認(rèn)定為“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤”而予以撤銷(xiāo)，亦有可能被檢察機(jī)關(guān)以“違法行使職權(quán)”為由提起行政公益訴訟，相關(guān)責(zé)任人還可能因?yàn)E用職權(quán)的嫌疑引發(fā)監(jiān)察機(jī)關(guān)的追責(zé)。盡管這些后果僅僅是一種可能，但當(dāng)這種被撤銷(xiāo)、被追責(zé)的可能性較之不行使酌定減罰權(quán)更大時(shí)，“行政執(zhí)法人員為了保護(hù)自己不因作出減輕行政處罰決定而被追責(zé)，往往傾向于不作為”。與此相對(duì)，若行政機(jī)關(guān)的減輕處罰決定系依法定裁量規(guī)范作出，其效力淵源系《行政處罰法》的實(shí)定規(guī)定，從寬處罰決定不存在合法性的缺漏，司法機(jī)關(guān)至多只能審查其是否逾越合理性。

由上可見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)行使酌定減罰權(quán)必須具備規(guī)章制定權(quán)或報(bào)法規(guī)、規(guī)章制定機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，才能滿(mǎn)足形式合法性的要求，由于這一制度尚未完全建構(gòu)，行政機(jī)關(guān)客觀上無(wú)法依酌定裁量權(quán)作出減罰決定。即便完善了酌定裁量權(quán)的制度構(gòu)造，行政機(jī)關(guān)亦會(huì)因法律續(xù)造的難度、批準(zhǔn)程序的復(fù)雜與法律效力無(wú)法約束司法機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)等原因，在主觀上“不敢”減罰。因此，盡管酌定情節(jié)已經(jīng)被認(rèn)為“是法定情節(jié)的一種有益補(bǔ)充，而且在一定程度上，其對(duì)利益衡量的影響甚至更為直接、具體”，但在減輕處罰這一問(wèn)題上，酌定裁量依然無(wú)法發(fā)揮與法定裁量同等的作用。形象地說(shuō)，酌定裁量方案雖然為克服行政處罰畸重時(shí)無(wú)法減罰的困境打開(kāi)了一扇“窗戶(hù)”，但行政機(jī)關(guān)要“踮起腳尖”冒著一定風(fēng)險(xiǎn)才能跳得出去。

二、《行政處罰法》第33條的建構(gòu)性解釋

酌定裁量方案的不足意味著確立妥當(dāng)、科學(xué)的法定裁量規(guī)范體系仍有必要。然而，法定裁量規(guī)范體系的缺憾，是否一定要通過(guò)立法來(lái)補(bǔ)足？如前所述，包括酌定裁量方案的倡議者在內(nèi)的大部分學(xué)者均持此見(jiàn)解，即《行政處罰法》中的法定裁量規(guī)范僅限于該法第32條與第33條，而法定的從輕、減輕處罰情節(jié)僅限于第32條的列舉。基于此，理論界才普遍主張通過(guò)修法擴(kuò)充法定裁量規(guī)范體系，包括但不限于增補(bǔ)“可以”從寬處罰、“可以”不予行政處罰、酌定從寬處罰的授權(quán)，擴(kuò)充從寬處罰的情節(jié)，放寬不予行政處罰的限制等。然而，法定的從輕、減輕處罰情節(jié)僅限于第32條的列舉這一定論是否妥當(dāng)？是否還存在解釋論上的突破方案？

一個(gè)可能的解釋論方案是：《行政處罰法》第33條具有行政處罰裁量一般規(guī)范的性質(zhì)，行政機(jī)關(guān)不僅可據(jù)此作出不予行政處罰決定，更可據(jù)此做出從輕、減輕處罰決定，甚至從重、加重處罰決定。也就是說(shuō)，可以將該條中不予行政處罰的個(gè)別要件如“違法行為輕微”“及時(shí)改正”“初次違法”“危害后果輕微”等，解釋為行政處罰的法定裁量情節(jié)。這一結(jié)論的得出需依賴(lài)于對(duì)《行政處罰法》第33條進(jìn)行建構(gòu)性解釋?zhuān)⒁来翁幚硪韵聠?wèn)題：《行政處罰法》第33條是否可作為量罰條款，是否具備控制法律效果裁量的功能？《行政處罰法》第33條第1款第1句與第2款可否作為裁量規(guī)范，以及是否存在足夠的裁量空間？不予行政處罰個(gè)別要件的性質(zhì)到底是什么，即是否所有的不予行政處罰要件均可作為從輕、減輕處罰情節(jié)？

（一）不予行政處罰條款的量罰功能

關(guān)于《行政處罰法》第33條的功能系屬“定罰”還是“量罰”，其性質(zhì)是“不予處罰”還是“免予處罰”，一直是一個(gè)頗具爭(zhēng)議的問(wèn)題。定罰論主張，該條規(guī)定的不予處罰，“是針對(duì)只具備了違法行為的外觀而實(shí)質(zhì)上不具有可罰性的行為”，據(jù)此作出的判斷是“不違法”而非僅為“不處罰”；而量罰論主張，“行政違法行為的全部構(gòu)成要件已經(jīng)滿(mǎn)足，但因?yàn)樵谇楣?jié)、社會(huì)危害性、主觀方面等同時(shí)具有特殊性，因而免予處罰”，即“違法但不處罰”。2021年《行政處罰法》修訂后，關(guān)于該條應(yīng)屬定罰而非量罰的論斷再次興起。有學(xué)者主張，“從整體上來(lái)看，新《行政處罰法》中規(guī)定的‘不予行政處罰’，幾乎都是涉及定罰問(wèn)題的”。如若定罰論的主張成立，該條僅對(duì)行政處罰的要件裁量進(jìn)行控制，而無(wú)法用以指導(dǎo)效果裁量。然而，經(jīng)過(guò)以下兩個(gè)層次的分析，《行政處罰法》第33條無(wú)論如何都應(yīng)具有量罰條款的性質(zhì)。

首先，即便《行政處罰法》第33條可作為定罰條款，也不排斥其作為量罰條款。

第一，定罰因素與量罰因素在功能上具有相當(dāng)程度的相關(guān)性。違法性的有無(wú)、大小，必定與懲罰的多寡相對(duì)應(yīng)。沒(méi)有“過(guò)”當(dāng)然不罰，過(guò)小則罰輕，過(guò)大則罰重；并且，行政處罰的目的主要是“懲戒”，即報(bào)應(yīng)，因此，行政處罰的量罰情節(jié)也應(yīng)圍繞違法性的有無(wú)與多少展開(kāi)，而不宜以純粹的量罰因素即預(yù)防性因素為主。

第二，《行政處罰法》第33條中的個(gè)別要件如“及時(shí)改正”與公認(rèn)的量罰條款《行政處罰法》第32條中的“主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果”高度重疊，至少說(shuō)明其中某些要素可充當(dāng)量罰要素而非僅為定罰要素。在部門(mén)行政法如《治安管理處罰法》當(dāng)中，減輕處罰與不予處罰的情節(jié)要素甚至是混同的。這進(jìn)一步說(shuō)明“不罰”與“減罰”是量的區(qū)別而非質(zhì)的區(qū)別。

第三，將《行政處罰法》第33條作為純粹定罰條款處理，不利于實(shí)現(xiàn)行政處罰的結(jié)果正義。假設(shè)相對(duì)人未能滿(mǎn)足不予處罰的全部要件，例如沒(méi)有造成危害后果，但違法行為超出了“輕微”的界限，確應(yīng)被評(píng)價(jià)為違法。但在量罰過(guò)程中，由于“沒(méi)有造成危害后果”不是量罰因素，這一違法行為所匹配的法律后果將為一般處罰。然而，這一違法行為同樣可能因?yàn)椤拜p微”這一不確定法概念的擴(kuò)張解釋而被評(píng)價(jià)為“違法行為輕微”，此時(shí)匹配的法律后果則為不予行政處罰。如此，對(duì)不確定法概念的解釋將直接導(dǎo)致相對(duì)人獲得不予處罰抑或一般處罰的結(jié)果，很難保證結(jié)果的正義。相反，若能將其納入量罰因素進(jìn)行二次考慮，相對(duì)人可能獲得較輕的處罰結(jié)果，這與通過(guò)擴(kuò)張解釋“違法行為輕微”導(dǎo)致的不予處罰后果之間的容差是可接受的。

第四，在作為行政處罰“參照系”的刑法中，罪量因素同時(shí)發(fā)揮了定罰與量罰的雙重功能。有觀點(diǎn)認(rèn)為，《行政處罰法》第33條與《刑法》第13條后半段的但書(shū)規(guī)定有類(lèi)似之處，且刑法學(xué)界對(duì)但書(shū)規(guī)定指向“不構(gòu)成犯罪”而非“定罪免刑”形成了通識(shí)，因而《行政處罰法》第33條也應(yīng)為定罰條款。然而，《刑法》中除但書(shū)規(guī)定外，還包括大量的實(shí)體上的罪量規(guī)定，這些規(guī)定均與《行政處罰法》第33條即“違法量”的規(guī)定相關(guān)。將視角從但書(shū)規(guī)定轉(zhuǎn)移至罪量這一范疇，將會(huì)發(fā)現(xiàn)，罪量在當(dāng)罰性與要罰性?xún)蓚€(gè)層面相應(yīng)地存在不法構(gòu)成與刑罰決定兩種機(jī)能，即在定罪與量刑兩個(gè)層面上均發(fā)揮作用，恰好說(shuō)明“某一個(gè)因素是定罪要素不代表不是量刑要素”。因此，基于參照刑法這一理由將《行政處罰法》第33條界定為純粹定罰條款這一結(jié)論將難以成立。

第五，《行政處罰法》具有“小立法法”的功能定位，對(duì)實(shí)體規(guī)范設(shè)定的法律后果進(jìn)行調(diào)整具備正當(dāng)性。《行政處罰法》在法體系中的定位不止為行政處罰的“公因式”總則，還承擔(dān)了立法法的部分功能。這一功能在該法第2章“行政處罰的種類(lèi)和設(shè)定”中體現(xiàn)得最為明顯，因而有學(xué)者主張“行政處罰設(shè)定權(quán)條款在內(nèi)容上和法律地位上與《立法法》相當(dāng)”。然而，第2章的設(shè)定權(quán)規(guī)定僅對(duì)立法做出了形式控制，即“誰(shuí)可設(shè)定處罰”“可設(shè)定什么處罰”，卻未涉及“什么行為應(yīng)受什么處罰”這一實(shí)質(zhì)內(nèi)容，而后者恰恰是《行政處罰法》第33條的意旨所在。當(dāng)實(shí)體法規(guī)范存在體系缺漏，即只規(guī)定了基本情節(jié)及較窄的處罰幅度時(shí)，通過(guò)該條進(jìn)行填補(bǔ)與調(diào)整，就能有效發(fā)揮《行政處罰法》的“立法法”功能。并且，由于《行政處罰法》本身兼有指導(dǎo)實(shí)體規(guī)范建構(gòu)的功能，刑法上“架空構(gòu)成要件”的擔(dān)憂(yōu)不會(huì)在此復(fù)現(xiàn)。

其次，《行政處罰法》第33條，尤其是該條第1款，更宜被界定為純粹的量罰條款。

第一，行政處罰中的“違法量”因素沒(méi)有界定為定罰因素的必要。參照刑法時(shí)，“為了顧全應(yīng)受行政處罰行為的特殊性，需要對(duì)犯罪論體系進(jìn)行改進(jìn)”。申言之，在安置《行政處罰法》第33條規(guī)定的“違法量”因素時(shí)，應(yīng)考慮刑法將罪量作為構(gòu)成要素在定罪過(guò)程中發(fā)揮作用的理由。罪量在刑法中作為構(gòu)成要素有以下兩個(gè)前提：①罪與非罪對(duì)行為人的意義甚大，即使定罪免罰，仍代表行為人具有道德上的可非難性；②在“以行為及危害程度（量）區(qū)分一般違法與犯罪的社會(huì)治安分權(quán)治理模式”中，罪量較少而不為罪的行為可以在治安管理處罰中被評(píng)價(jià)以至于被懲戒。此二前提在行政處罰中均不存在。其一，行政處罰主要指向的是“禁止惡”而非“自然惡”，即應(yīng)受行政處罰行為主要是“違反行政管理秩序”（《行政處罰法》第2條）的行為，大多不具備道德上的可譴責(zé)性。即便道德對(duì)違法行為人進(jìn)行譴責(zé)，也是基于行為人是否被罰而非行為是否違法。例如，在道德性較強(qiáng)的失信聯(lián)合懲戒秩序中，結(jié)果上不予行政處罰的行為自然不被懲戒，而不論該行為是否違反了行政管理秩序。其二，如果說(shuō)刑法貫徹的是保障自由的出罪主義，行政處罰法則更多承擔(dān)了秩序功能。刑法上的出罪判斷是“非罪”，而行政法上不確定為違法行為則意味著“合法”。為了有效發(fā)揮秩序功能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的“兜底”保障，也不宜對(duì)情節(jié)較輕但仍具備一定違法性的行為作出合法的評(píng)價(jià)。

第二，從行政處罰的教育目的來(lái)看，將違法情節(jié)輕微的行為認(rèn)定為違法，有助于行政相對(duì)人加強(qiáng)對(duì)行為規(guī)范的認(rèn)識(shí)，以免其產(chǎn)生錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)而再度違法。對(duì)相對(duì)人而言，認(rèn)識(shí)到實(shí)體法規(guī)范的規(guī)范性與不可違反性，較之于認(rèn)識(shí)到特定情況下的豁免更為重要。實(shí)際上，《行政處罰法》第33條第3款規(guī)定行政機(jī)關(guān)在不予行政處罰時(shí)的教育義務(wù)，也正是基于相對(duì)人對(duì)行為規(guī)范的違反這一前提。此外，既然行政機(jī)關(guān)作出不予行政處罰決定必須對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教育，當(dāng)事人如果經(jīng)過(guò)教育再次違法，再以“首違不罰”豁免處罰則不具備任何正當(dāng)性。由此倒推，被認(rèn)定不予處罰的行為仍系違法，之后若再次違法不宜適用《行政處罰法》第33條第1款的“首違可以不罰”。

第三，將其界定為純粹量罰條款，有利于受損害的第三人尋求其他救濟(jì)途徑。行政法承擔(dān)了利害調(diào)整功能，在存在受害方的行政處罰中，處罰構(gòu)造中的相對(duì)人與受害人處于對(duì)立利害關(guān)系當(dāng)中，而相對(duì)人基于一定理由被免予處罰，意味著受害人的利益相對(duì)被侵損。“當(dāng)受到社會(huì)成員的損害時(shí)，被損害者存在兩種截然不同的救濟(jì)途徑：制裁和民事救濟(jì)”。并且，民事救濟(jì)相對(duì)而言承擔(dān)了更多的利害調(diào)整功能。將《行政處罰法》第33條定位為純粹量罰條款，意味著滿(mǎn)足全部要件的行為并非不具備違法性，不予行政處罰的決定不會(huì)影響受害人的損害賠償請(qǐng)求權(quán)。此時(shí)，這一行為是否具有侵權(quán)法意義上的違法性仍可由民事案件的審理者作出判斷，從而有助于實(shí)現(xiàn)法秩序的統(tǒng)一性。

（二）不予行政處罰條款的裁量性質(zhì)

基于以上論證，《行政處罰法》第33條應(yīng)被界定為量罰規(guī)范。新的問(wèn)題在于，作為量罰條款的《行政處罰法》第33條，尤其是該條第1款第1句與第2款是裁量規(guī)則抑或羈束規(guī)則？在邏輯上，法律后果與要件的關(guān)系由規(guī)范模態(tài)詞（必須、應(yīng)當(dāng)、可以）來(lái)決定，并據(jù)此可將相應(yīng)的規(guī)范區(qū)分為羈束規(guī)范與裁量規(guī)范。然而，《行政處罰法》第33條第1款第1句與第2款均出現(xiàn)了規(guī)范模態(tài)詞的闕如，故必須加以補(bǔ)充。對(duì)于《行政處罰法》第33條第1款第1句的規(guī)范性質(zhì)，“可以論”“應(yīng)當(dāng)論”或者“折衷論”均有主張，其差異在《行政處罰法》第33條第2款的相關(guān)討論中亦不少見(jiàn)。

根據(jù)體系解釋的要求，“處于同一規(guī)則體中的不同規(guī)范在事理上應(yīng)相互一致”。《行政處罰法》第33條出現(xiàn)的規(guī)范模態(tài)詞闕如均應(yīng)被補(bǔ)充為“可以”，其作為裁量規(guī)范的性質(zhì)由此可被明確。

首先，量罰的性質(zhì)決定了其判斷結(jié)構(gòu)并非有或無(wú)的二元結(jié)構(gòu)，而是多或少的數(shù)量結(jié)構(gòu)。當(dāng)某一行為具備一定的違法性，可以初步得出應(yīng)受行政處罰的結(jié)論，進(jìn)入量罰程序后，其判斷就變成了處罰的輕重問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)根據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害性作出最終的后果裁量，其過(guò)程是裁量因素的不斷疊加。即便最終減輕至“不予行政處罰”，此一過(guò)程仍是量變過(guò)程。作為量罰結(jié)論的“不予行政處罰”是減輕處罰的一種特殊形態(tài)，而不存在質(zhì)的變化。量變是否達(dá)至“不予行政處罰”的程度，雖可通過(guò)一定的外在標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷，但最終仍要回歸行政機(jī)關(guān)的自由裁量。這一量變的判斷結(jié)構(gòu)決定了填補(bǔ)“可以”這一模態(tài)詞并賦予行政機(jī)關(guān)一定的裁量空間是合理的。

其次，將之補(bǔ)充為“可以”，有利于提升行政處罰裁量規(guī)范的體系性與科學(xué)性。從量罰規(guī)則的整個(gè)體系展開(kāi)觀察，若將《行政處罰法》第33條第1款第1句的闕如模態(tài)詞填補(bǔ)為“應(yīng)當(dāng)”，量罰規(guī)則體系將出現(xiàn)斷層。修改前的《行政處罰法》（1996年）第27條中，不予行政處罰位于應(yīng)當(dāng)從輕、減輕處罰之后；修改后的不予處罰條款雖然由于立法技術(shù)的原因獨(dú)立成條，但其在整體上與法定從寬處罰條款，即第32條的關(guān)系并未發(fā)生改變。起草說(shuō)明中，“完善從輕、減輕的法定情形”與“增加規(guī)定當(dāng)事人有證據(jù)證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰”仍同在“規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)行使”項(xiàng)下。在這一量罰體系下，應(yīng)當(dāng)從寬處罰與應(yīng)當(dāng)從寬至不予處罰之間似乎存在空白地帶，即缺少“可以從寬處罰”的規(guī)定。在《行政處罰法》第33條存在規(guī)范模態(tài)詞闕如的前提下，將之補(bǔ)充為“可以”而賦予行政機(jī)關(guān)一定的裁量空間，并從中解釋出“可以從寬”的裁量授權(quán)，可使得量罰規(guī)則體系更加完整、更加科學(xué)。

再次，行政機(jī)關(guān)對(duì)《行政處罰法》第33條規(guī)定的大量諸如“違法行為輕微”“沒(méi)有造成危害后果”等過(guò)于彈性的不確定法律概念享有解釋權(quán)，當(dāng)要件裁量存在較大的不確定性時(shí)，限制效果裁量意義上的裁量權(quán)并無(wú)太大意義。此外，隨著行政訴訟中合理性審查制度的完善，將該句的規(guī)范模態(tài)詞填補(bǔ)為“可以”，也并不意味著依此進(jìn)行的量罰行為就系屬行政機(jī)關(guān)的“自由”而不受審查，相反，需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的合理性檢驗(yàn)。

最后，將《行政處罰法》第33條的規(guī)范模態(tài)詞闕如補(bǔ)充為“可以”，并不會(huì)因裁量空間過(guò)大而導(dǎo)致裁量權(quán)濫用的危機(jī)。相反，行政裁量空間的存在有助于保障行政行為的結(jié)果合理性。補(bǔ)充為“可以”后，《行政處罰法》第33條在個(gè)案中將會(huì)呈現(xiàn)出裁量權(quán)不斷收縮的樣態(tài)：隨著因素的不斷疊加與填充，行政處罰裁量的空間不斷限縮，在最終收縮至零時(shí)，行政機(jī)關(guān)就必須作出不予處罰決定。此時(shí)，行政機(jī)關(guān)在規(guī)范上就不再擁有裁量權(quán)，亦無(wú)從濫用這一權(quán)力。

（三）不予處罰要件作為從寬處罰情節(jié)的合理性

《行政處罰法》第33條作為裁量規(guī)范的性質(zhì)被確定后，進(jìn)一步的問(wèn)題在于如何對(duì)這一裁量規(guī)范進(jìn)行展開(kāi)。以《行政處罰法》第33條第1款第1句為例，即便違法行為輕微、沒(méi)有造成危害后果與及時(shí)改正三個(gè)要件全部出現(xiàn)，行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)也只是“可以”不予處罰，意味著此時(shí)行政機(jī)關(guān)仍具備“可以不”不予行政處罰的裁量權(quán)。隨著對(duì)這些要件所包含的評(píng)價(jià)要素的具體化，以及其他相關(guān)因素的介入，這一裁量權(quán)會(huì)被不斷限縮。在這一過(guò)程中，存在極多的中間形態(tài)，例如，違法行為輕微但無(wú)法及時(shí)改正的，違法行為輕微但造成了輕微危害后果的，這些具體的中間形態(tài)在個(gè)案中如何被準(zhǔn)確評(píng)價(jià)，有賴(lài)于對(duì)《行政處罰法》第33條的正確理解。

因此，需進(jìn)一步界定《行政處罰法》第33條規(guī)定的個(gè)別要件與量罰后果之間的關(guān)系。事實(shí)上，“違法行為輕微”“危害后果輕微”等免予處罰的個(gè)別要件，不僅是裁量權(quán)收縮至零，即免予處罰的量罰后果之必要要件，也是從寬處罰的充要要件。這一充要性不是體現(xiàn)在行政處罰結(jié)果必須從寬，而是體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)在裁量過(guò)程中對(duì)這些情節(jié)加以考慮的強(qiáng)制性義務(wù)。理論上，可以援引阿列克西的“重力公式”來(lái)理解這些個(gè)別要件之間的關(guān)系。申言之，《行政處罰法》第33條規(guī)定的個(gè)別要件均可提煉出“應(yīng)從寬處罰”的抽象重力，在動(dòng)態(tài)體系論中則為“應(yīng)從寬處罰”的基礎(chǔ)評(píng)價(jià)。在個(gè)案中，這些要件的抽象重力可結(jié)合充足度、確定程度等進(jìn)一步被具體評(píng)價(jià)，也就是說(shuō)執(zhí)法者應(yīng)對(duì)這些要件的重力進(jìn)行具體的、動(dòng)態(tài)的衡量，進(jìn)而準(zhǔn)確作出從輕、減輕、不予處罰的量罰判斷。該主張可得到以下理由的支持：

其一，《行政處罰法》第33條內(nèi)部已經(jīng)呈現(xiàn)出這一傾向。該條第1款第2句實(shí)際上是對(duì)相關(guān)要素進(jìn)行動(dòng)態(tài)演繹的一個(gè)“原則性示例”，即當(dāng)某一要素的充足度不夠時(shí)，可以通過(guò)其他要素的補(bǔ)充來(lái)進(jìn)行要素協(xié)動(dòng)，從而得出比較妥當(dāng)?shù)慕Y(jié)論。由此，當(dāng)“違法行為輕微”這一要素闕如，且“危害后果”要素的充足度減弱（危害后果輕微區(qū)別于沒(méi)有造成危害后果）時(shí)，通過(guò)新的要素“初次違法”的填補(bǔ)，仍然可以得出不予行政處罰的結(jié)論。如若不存在其他要素的填補(bǔ)，僅存在“危害后果輕微”這一減弱版本的“危害后果”要素時(shí)，相應(yīng)作出不予處罰這一法律后果的退階，即從寬處罰，亦順理成章。

其二，從整個(gè)量罰規(guī)范的體系，即結(jié)合《行政處罰法》第32條、第33條來(lái)看，第33條規(guī)定的不予行政處罰的個(gè)別要件中的“及時(shí)改正”已經(jīng)通過(guò)《行政處罰法》第32條規(guī)定的“主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果”基本被明確為從寬情節(jié)；主觀過(guò)錯(cuò)要件與“受他人脅迫或者誘騙”亦存在相當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)性。此外，其他要件如“違法行為輕微”“沒(méi)有造成危害后果”與上述情節(jié)均是立足于個(gè)案客觀情況，從行政處罰目的的實(shí)現(xiàn)、避免嚴(yán)苛執(zhí)法等角度來(lái)衡量行政處罰必要性，不存在顯著差異，理應(yīng)同樣作為從寬情節(jié)處理。

其三，立法與司法實(shí)踐中，已經(jīng)大量存在將“違法行為輕微”作為從寬處罰情節(jié)處理的情況，且學(xué)理上亦有此主張。例如，《江蘇省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第62條第1款明確規(guī)定：“對(duì)市場(chǎng)主體違法行為情節(jié)輕微的，可以依法從輕、減輕行政處罰。”根據(jù)上述論證，作為從寬處罰情節(jié)的“違法行為輕微”并非法規(guī)、規(guī)章的另外創(chuàng)設(shè)，其效力直接系于《行政處罰法》第33條第1款。此外，在各地方、各部門(mén)制定的裁量規(guī)范當(dāng)中，大量增補(bǔ)的應(yīng)當(dāng)從寬與可以從寬的裁量規(guī)則，其中的情節(jié)也大多是圍繞《行政處罰法》第33條中個(gè)別要件展開(kāi)的。例如，《重慶市規(guī)范行政處罰裁量權(quán)辦法》第14條規(guī)定，主動(dòng)中止違法行為，且危害后果輕微的，應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰。此情節(jié)可以視為對(duì)“違法行為輕微”“危害后果輕微”等《行政處罰法》第33條中不予行政處罰的個(gè)別要件的具體化，而無(wú)需被歸入同法第32條“其他應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰”的情節(jié)范圍。在“快樂(lè)三六五商店訴延慶區(qū)食藥監(jiān)局”的再審裁定中，北京市高院對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的“未造成實(shí)際危害后果不屬于應(yīng)當(dāng)減輕處罰的情形”的再審申請(qǐng)，明確回應(yīng)其屬于“（原）《行政處罰法》第27條第1款第四項(xiàng)規(guī)定的其他應(yīng)當(dāng)依法減輕行政處罰的情形”。在人民法院案例庫(kù)公布的參考案例中，有一案例雖未指明以《行政處罰法》第33條為依據(jù)，但對(duì)“違法行為情節(jié)較為輕微”“社會(huì)危害性較小”等情節(jié)作為從輕、減輕處罰情節(jié)的“法定性”予以明確。

綜上，《行政處罰法》第33條具有量罰條款的性質(zhì)，應(yīng)將其定位為行政處罰裁量權(quán)的一般授權(quán)。該條規(guī)定的“不予行政處罰”中的要件具有不予行政處罰個(gè)別要件與從寬處罰法定情節(jié)的雙重性質(zhì)。行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰的效果裁量時(shí)，可據(jù)此作出從寬處罰決定，而不予處罰只是多個(gè)從寬處罰情節(jié)疊加導(dǎo)致行政處罰效果裁量權(quán)收縮到零的一種特別情形。

三、法定裁量情節(jié)的體系展開(kāi)

基于上述論證，可將《行政處罰法》第33條第1款重述如下：①違法行為輕微的，可以從輕、減輕處罰；②及時(shí)改正的，可以從輕、減輕處罰；③沒(méi)有造成危害后果或危害后果輕微的，可以從輕、減輕處罰；④初次違法的，可以從輕、減輕處罰。基于此，《行政處罰法》第33條第1款的文面含義意味著，當(dāng)①②③均同時(shí)滿(mǎn)足時(shí)，不予行政處罰；當(dāng)僅有②完全滿(mǎn)足，③的充足度不夠而僅達(dá)到“輕微”程度，但同時(shí)滿(mǎn)足④時(shí)，不予行政處罰。此外，《行政處罰法》第33條第2款規(guī)定的無(wú)過(guò)錯(cuò)不罰，同樣意味著主觀過(guò)錯(cuò)的有無(wú)、輕重可以作為裁量情節(jié)來(lái)處理，即沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)或主觀過(guò)錯(cuò)較輕的，可以從輕、減輕處罰。

（一）從寬處罰法定情節(jié)的體系重整

通過(guò)《行政處罰法》第32條第1款第5項(xiàng)“法律規(guī)定的其他情形”條款的轉(zhuǎn)介，“違法行為輕微”“沒(méi)有造成危害后果或危害后果輕微”“初次違法”“沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)或主觀過(guò)錯(cuò)較輕”等《行政處罰法》第33條規(guī)定的不予處罰要件及其變式，均為從輕、減輕處罰的法定裁量情節(jié)。那么，這些要件與《行政處罰法》第32條規(guī)定的從寬處罰情節(jié)之間的關(guān)系是什么？在適用時(shí)又是否存在順序上的差異？這些問(wèn)題需結(jié)合從寬處罰情節(jié)的具體內(nèi)涵來(lái)加以解答。理論上，可基于情節(jié)與違法行為有關(guān)（多數(shù)為責(zé)任性情節(jié)）亦或與違法行為無(wú)關(guān)（多數(shù)為預(yù)防性情節(jié)）來(lái)加以區(qū)分，具體展開(kāi)如下。

1. 與違法性密切相關(guān)的責(zé)任情節(jié)

在《行政處罰法》第32條中，受他人脅迫或誘騙這一情節(jié)屬于與違法行為有關(guān)的情節(jié)，也正是該情節(jié)的存在減輕了違法行為的違法性。具體判斷中，可從脅迫或誘騙這一介入因素推斷出行為人的主觀過(guò)錯(cuò)較輕甚至不存在過(guò)錯(cuò)，因而“基于對(duì)違法行為人主觀狀態(tài)的考慮，也應(yīng)當(dāng)予以從輕或者減輕處罰”。在一定程度上，脅迫或誘騙實(shí)施違法行為這一情節(jié)可被“違法行為輕微”與“主觀過(guò)錯(cuò)較輕”這兩個(gè)情節(jié)涵蓋，在個(gè)案裁量中可能會(huì)發(fā)生情節(jié)的競(jìng)合。基于特別優(yōu)于一般的法理，在出現(xiàn)這一特別情節(jié)時(shí)可優(yōu)先適用《行政處罰法》第32條第2項(xiàng)。除此以外，基于《行政處罰法》第33條推導(dǎo)出的從寬處罰情節(jié)也多數(shù)與違法行為有關(guān)，即與違法行為的違法性及行為人的責(zé)任有關(guān)，其處罰目的在于報(bào)應(yīng)，主要包括如下三種情形：

（1）違法行為輕微。即使是同一性質(zhì)的違法行為，違法的程度也可能不同。違法的目的、手段、持續(xù)時(shí)間、對(duì)象范圍均可成為違法行為這一項(xiàng)的評(píng)價(jià)因素。當(dāng)違法行為輕微，即比實(shí)定法規(guī)范預(yù)設(shè)的一般情節(jié)更輕微時(shí)，作為法律后果的行政處罰顯然應(yīng)當(dāng)更輕。需注意的是，作為從寬處罰情節(jié)的“違法行為輕微”中的“輕微”是與具體的單行法規(guī)范相比較而言的。當(dāng)具體的單行法規(guī)范明確區(qū)分出“違法行為輕微”這一情節(jié)及其對(duì)應(yīng)的處罰幅度，但個(gè)案所涉的違法行為顯然較單行法規(guī)范中的“違法行為輕微”更輕時(shí)，仍可依此作出從寬處罰決定。

（2）沒(méi)有造成危害后果或危害后果輕微。危害后果較大程度上反映了違法行為的社會(huì)危害性，因而可以從違法行為中“剝離”出來(lái)加以評(píng)價(jià)。被侵害法益的性質(zhì)、法益被侵害的程度以及危害后果是否可逆或可填補(bǔ)等，均可作為具體的評(píng)價(jià)要點(diǎn)。與違法行為輕微的判斷相類(lèi)似，危害后果的評(píng)價(jià)也應(yīng)結(jié)合實(shí)體規(guī)則來(lái)處理。其一，即便已經(jīng)從行政處罰的依據(jù)規(guī)范中析分出了“危害后果輕微”這一情形及對(duì)應(yīng)的法律后果，危害后果在量罰過(guò)程中仍可被二次評(píng)價(jià)。與違法行為的判斷類(lèi)似，“輕微”仍要與單行法規(guī)范所預(yù)設(shè)的一般危害后果進(jìn)行比較。只有當(dāng)個(gè)案中的危害后果輕于單行法規(guī)范預(yù)設(shè)的危害后果時(shí)，行政機(jī)關(guān)才可進(jìn)行從寬處罰。其二，即便明確規(guī)定應(yīng)受處罰行為不以危害后果為要件，即無(wú)論是否造成危害后果均應(yīng)處罰，沒(méi)有造成危害后果或危害后果輕微仍可作為從寬處罰情節(jié)。

（3）沒(méi)有過(guò)錯(cuò)或主觀過(guò)錯(cuò)較輕。在《行政處罰法》第33條新增無(wú)過(guò)錯(cuò)不罰之前，主觀過(guò)錯(cuò)一般在違法行為中被評(píng)價(jià)。在應(yīng)受處罰行為成立的基礎(chǔ)上，主觀過(guò)錯(cuò)仍可以作為量罰情節(jié)再次被評(píng)價(jià)。當(dāng)主觀過(guò)錯(cuò)呈現(xiàn)過(guò)失形態(tài)時(shí)，違法行為的社會(huì)危害程度較低，作出從寬處罰決定有利于將其區(qū)別于故意作為的違法行為。此外，即便“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定”明確排除了主觀過(guò)錯(cuò)作為應(yīng)受處罰行為的構(gòu)成要件地位，個(gè)案中若出現(xiàn)不存在主觀過(guò)錯(cuò)或主觀過(guò)錯(cuò)較輕的情況，行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)仍可根據(jù)《行政處罰法》第33條第2款作出減輕處罰決定。

2. 與違法性關(guān)聯(lián)不大的預(yù)防情節(jié)

與上述情節(jié)相對(duì)，《行政處罰法》第32條規(guī)定的其他從寬處罰情節(jié)，例如，主動(dòng)供述尚未掌握的違法行為，配合查處有立功表現(xiàn)，主動(dòng)消除或減輕危害后果，都與違法行為本身無(wú)關(guān)而與違法行為人有關(guān)，影響了對(duì)該行為人再犯可能性的評(píng)價(jià)，因而設(shè)定這些情節(jié)的目的主要是預(yù)防行為人再犯。其中，主動(dòng)供述與立功這兩個(gè)情節(jié)不僅與違法行為無(wú)關(guān)，也與預(yù)防違法行為的目的沒(méi)有太大關(guān)系。在刑法中，自首、坦白、立功作為從寬處罰情節(jié)均基于兩項(xiàng)理由，一是再犯可能性較小，二是基于節(jié)省偵辦、審判資源的政策考慮，而坦白、立功對(duì)再犯可能性的證明也要小于自首。因此，在預(yù)防情節(jié)的內(nèi)部，理論上亦可根據(jù)再犯可能性與政策考慮再作區(qū)分。不過(guò)，實(shí)定法規(guī)范的規(guī)定大多兼具多個(gè)情節(jié)類(lèi)型的特征，因而只有仔細(xì)辨別其背后的設(shè)定目的，才能準(zhǔn)確、恰當(dāng)?shù)卦趥€(gè)案中加以適用。《行政處罰法》第33條中的以下情節(jié)屬于與違法性關(guān)聯(lián)不大的預(yù)防性情節(jié)：

（1）初次違法。《行政處罰法》第33條規(guī)定“初次”違法可以不罰，實(shí)際上確認(rèn)了行為人違法次數(shù)作為裁量情節(jié)進(jìn)行評(píng)價(jià)的可能。一般而言，初次違法意味著行為人的可教育性更高，再犯可能性也相對(duì)較小。不過(guò)，也正是由于這一設(shè)定目的，初次違法這一情節(jié)可能與其他預(yù)防性情節(jié)發(fā)生沖突。例如，當(dāng)行為人明顯表現(xiàn)出拒不改正的意愿時(shí)，不宜因首次違法這一形式要素而作出從寬處罰決定，必須認(rèn)識(shí)到這一形式要素背后的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，即其基于預(yù)防目的而設(shè)定。在認(rèn)定初次違法行為時(shí)，同樣應(yīng)根據(jù)實(shí)質(zhì)違法性的要求，區(qū)分不同情況。參酌域外的相關(guān)規(guī)則，實(shí)質(zhì)上的相似違法亦被認(rèn)定為“同一”違法行為，從而均可被認(rèn)定為初次違法；判斷是否屬于“初次”也應(yīng)當(dāng)辨別是否與先前違法有實(shí)質(zhì)差異。

（2）及時(shí)改正。“及時(shí)改正”這一要件可以拆解為兩個(gè)要素：一是是否及時(shí)，影響的是改正意愿的大小；二是是否改正，影響的是危害后果的輕重。雖然改正這一因素已被危害后果吸收，但是，當(dāng)違法行為人改正意愿強(qiáng)烈時(shí)，其再次違法的可能性也相對(duì)較弱，對(duì)其施加預(yù)防的必要性也相對(duì)較小，因此，宜將改正意愿單獨(dú)加以評(píng)價(jià)。如果行為人改正意愿強(qiáng)烈，但囿于客觀情形無(wú)法改正，不能因不存在改正的結(jié)果性事實(shí)，就否定其從善的改正意愿。就預(yù)防性這一立法目的來(lái)看，《行政處罰法》第33條的“及時(shí)改正”與第32條的“主動(dòng)消除或者減輕危害后果”具有很大程度上的一致性，但二者還是存在差異：及時(shí)改正未必是主動(dòng)的，也可能是經(jīng)行政機(jī)關(guān)責(zé)令后改正；而主動(dòng)改正則必須發(fā)生在違法行為被查處之前。二者相較，主動(dòng)消除或者減輕危害后果體現(xiàn)出更強(qiáng)的改正意愿。由于《行政處罰法》第32條已經(jīng)明確將其確定為應(yīng)當(dāng)從輕、減輕處罰的情節(jié)，因此，將“及時(shí)改正”評(píng)價(jià)為“可以從輕”較為妥當(dāng)。

（二）反面解釋下的法定從重、加重情節(jié)

顯然，從《行政處罰法》第33條推導(dǎo)出的上述從輕、減輕處罰情節(jié)，可以與《行政處罰法》第32條協(xié)同發(fā)力，共同構(gòu)成行政處罰裁量的從寬情節(jié)。然而，科學(xué)的量罰體系不應(yīng)只包括從輕、減輕情節(jié)局部的完整，還應(yīng)包括從重、加重情節(jié)在內(nèi)的整體完整。在上一部分論證《行政處罰法》第33條作為行政處罰裁量一般條款的定位時(shí)，多數(shù)理由不僅指向從輕、減輕情節(jié)的補(bǔ)充，也同時(shí)指向從重、加重情節(jié)的補(bǔ)充。有學(xué)者提出，“行政處罰的從重情節(jié)與從輕情節(jié)是相反的，甚至是相互對(duì)立的”，二者并非“兩張皮”。若可由《行政處罰法》第33條反面解釋出法定的從重、加重情節(jié)，在實(shí)定法規(guī)范未予考慮或由于社會(huì)變遷等原因，事實(shí)上的違法行為卻已經(jīng)超出實(shí)定法規(guī)范的預(yù)設(shè)時(shí)，行政機(jī)關(guān)便可依該條作出從重、加重處罰決定，實(shí)現(xiàn)處罰正義。

反面解釋的從重、加重情節(jié)在理論上可能會(huì)遭受質(zhì)疑，其主要理由在于依法行政原理。從表面看，《行政處罰法》除第45條關(guān)于違反突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施應(yīng)給予從重處罰的規(guī)定外，并未明文規(guī)定其他從重、加重處罰情節(jié)，亦未授權(quán)下位法去規(guī)定。依照法律保留、行政法定的要求，處罰事項(xiàng)屬于具有侵益性的干預(yù)行政行為，應(yīng)屬行政法定范圍。進(jìn)而，依照“法無(wú)授權(quán)不可為”的一般原理，行政機(jī)關(guān)自然無(wú)權(quán)作出加重、從重處罰的決定。

然而，從重、加重行政處罰雖缺少法的明文授權(quán)，但在憲法與行政法兩個(gè)層面均可獲得正當(dāng)性支持。憲法層面上，平等原則為從重、加重行政處罰提供了正當(dāng)性。《憲法》第33條規(guī)定的平等原則內(nèi)含了“對(duì)相同情況作出相同處理、對(duì)不同情況作出不同處理”的基本要求。在實(shí)施行政處罰時(shí)，平等原則要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)平等對(duì)待當(dāng)事人，對(duì)類(lèi)似案件作出類(lèi)似處理，對(duì)不相同的案件作出不同處理。無(wú)論是明顯比實(shí)定法預(yù)設(shè)的違法行為輕微的情況，還是明顯比實(shí)定法預(yù)設(shè)的違法行為嚴(yán)重的情況，都是與實(shí)定法預(yù)設(shè)的違法行為不同的情況，理應(yīng)作出不同處理。而在行政法層面上，除《行政處罰法》第33條提供了反面解釋的基礎(chǔ)外，第5條過(guò)罰相當(dāng)原則同樣可提供支持，因?yàn)閮蓚€(gè)條文都包含有“輕違輕罰”和“重違重罰”的要求。只不過(guò)在法定幅度之外加重處罰是對(duì)當(dāng)事人作出的不利處分，因此，相比減輕處罰而言，行政機(jī)關(guān)依此作出加重處罰決定需要更為明確的法律依據(jù)或者更為充分的說(shuō)理。

盡管“靈活實(shí)施處罰的必要性是顯而易見(jiàn)的”，卻不意味著所有從寬處罰情節(jié)均可反面解釋為從重處罰情節(jié)。對(duì)于那些與違法行為無(wú)關(guān)的法定從輕、減輕情節(jié)，則不宜一律反面解釋為加重情節(jié)，尤其是那些預(yù)防性特征不明顯而主要與節(jié)約行政資源有關(guān)的情節(jié)。例如，《行政處罰法》第32條“主動(dòng)供述尚未掌握的違法行為”“配合查處有立功表現(xiàn)”的反面，是拒絕供述、拒絕配合。此時(shí)，因?yàn)椴樘庍`法行為是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)而非當(dāng)事人的義務(wù)，所以不適宜將該情節(jié)解釋為從重、加重處罰情節(jié)。雖然行政機(jī)關(guān)依靠當(dāng)事人的配合可以節(jié)約行政資源，但仍不應(yīng)以當(dāng)事人拒絕配合為由從嚴(yán)處罰當(dāng)事人。并且，《行政處罰法》第45條第2款關(guān)于“不得因當(dāng)事人陳述、申辯而給予更重的處罰”的規(guī)定，也已經(jīng)蘊(yùn)含了此項(xiàng)要求。不過(guò)，當(dāng)違法行為人存在拒絕供述、拒絕配合的情節(jié)時(shí)，可以與“初次違法”“及時(shí)改正”等從寬處罰情節(jié)在結(jié)果上進(jìn)行沖抵，即出現(xiàn)此類(lèi)情節(jié)時(shí)，可以要求行政機(jī)關(guān)不再作出從寬處罰決定。

由此可見(jiàn)，從嚴(yán)處罰的法定情節(jié)主要“隱匿”在《行政處罰法》第33條當(dāng)中。經(jīng)反面解釋?zhuān)梢詮摹缎姓幜P法》第33條推導(dǎo)出“違法行為嚴(yán)重”“危害后果嚴(yán)重”“屢次違法”“責(zé)令改正而拒不改正”“主觀過(guò)錯(cuò)較重”等法定從重、加重處罰情節(jié)。值得一提的是，已有學(xué)者關(guān)注到首違不罰與行政累犯的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，進(jìn)一步表明多次違法應(yīng)屬法定從重或加重處罰情節(jié)。行政機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)中存在的大量從重、加重處罰的規(guī)定，也大多是對(duì)上述情節(jié)的具體化。例如，市場(chǎng)監(jiān)管總局2022年10月8日發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》第16條規(guī)定的六項(xiàng)從重處罰情節(jié)，均可從《行政處罰法》第33條中反面解釋得出。這些規(guī)則的效力基礎(chǔ)是《行政處罰法》第33條等上位法規(guī)范，而非法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。退一步講，即便法規(guī)、規(guī)章無(wú)此規(guī)定，出現(xiàn)相關(guān)情節(jié)時(shí)，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)根據(jù)《行政處罰法》第33條的規(guī)定作出從重、加重處罰決定。

（三）應(yīng)當(dāng)不予處罰與可以不予處罰的其他情形

隱匿在《行政處罰法》第33條中的從寬處罰情節(jié)，與第32條規(guī)定的從寬處罰情節(jié)，在性質(zhì)、定位上基本相同，共同構(gòu)成了法定從寬處罰裁量情節(jié)的規(guī)范體系。如前所述，不予處罰僅為從寬處罰裁量權(quán)收縮至零的特別情形。那么，基于對(duì)從寬處罰與不予處罰關(guān)系的界定，是否還存在其他不予處罰的情形？在什么情況下從寬處罰可收縮至“應(yīng)當(dāng)不予處罰”的程度？以下分別論述這兩個(gè)問(wèn)題。

首先，在《行政處罰法》第33條規(guī)定的三種不予行政處罰情形之外，當(dāng)出現(xiàn)三個(gè)或三個(gè)以上法定從寬處罰情節(jié)，又不存在從嚴(yán)處罰情節(jié)時(shí)，行政機(jī)關(guān)也可以不予處罰。基于之前的論證，《行政處罰法》第33條第1款第1句宜被視為行政處罰裁量的一般授權(quán)，是對(duì)過(guò)罰相當(dāng)原則的具體化。在具體化的同時(shí)，該條又保持了一定的開(kāi)放性與柔韌性。在這一點(diǎn)上，動(dòng)態(tài)體系論試圖用成為法律原因的作用力來(lái)構(gòu)成法的目標(biāo)與之暗合。可以說(shuō)，該款第2句已經(jīng)呈現(xiàn)出對(duì)第1句進(jìn)行動(dòng)態(tài)演繹的可能性，類(lèi)似于一種“原則性示例”，即當(dāng)某一要素的充足度不夠時(shí)，可以通過(guò)其他要素的補(bǔ)充來(lái)進(jìn)行要素協(xié)動(dòng)，從而得出比較妥當(dāng)?shù)慕Y(jié)論。由此，完全可以根據(jù)這一示例對(duì)第2句進(jìn)行類(lèi)推適用，從而產(chǎn)生新的不予處罰情形，即三個(gè)或三個(gè)以上從寬處罰情節(jié)的疊加可初步達(dá)至不予行政處罰的從寬程度。至于行政機(jī)關(guān)是否必須作出不予處罰決定，則需進(jìn)入下一個(gè)階段的判斷。

其次，從寬處罰情節(jié)的存在只是不予處罰的判斷“門(mén)檻”，而是否作出不予處罰決定，需視裁量權(quán)的收縮情況而定。申言之，被疊加的從寬處罰情節(jié)在“質(zhì)”和“量”兩個(gè)方面均需達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)。在質(zhì)的維度上，應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待不同種類(lèi)的情節(jié)，即責(zé)任情節(jié)與預(yù)防情節(jié)應(yīng)被賦予不同的抽象重力，相互之間不宜發(fā)生替代。單純多個(gè)預(yù)防情節(jié)的疊加不宜達(dá)至不予處罰的結(jié)果。在量的維度上，則需結(jié)合個(gè)案的具體情形，對(duì)情節(jié)的抽象重力、充足度與確定性程度進(jìn)行綜合判斷。如出現(xiàn)超過(guò)一般違法程度的反面情節(jié)，則應(yīng)當(dāng)與從寬情節(jié)在處罰結(jié)果上進(jìn)行沖抵。此外，盡管大部分行政處罰法的原則已經(jīng)通過(guò)裁量情節(jié)被具體化為規(guī)則，但在個(gè)案中仍有考慮的必要。例如，某行為雖然滿(mǎn)足不予處罰的一般要求，但作出不予處罰決定將導(dǎo)致其他人爭(zhēng)相效仿該違法行為，無(wú)法實(shí)現(xiàn)《行政處罰法》第6條處罰與教育相結(jié)合原則蘊(yùn)含的一般預(yù)防要求，此時(shí)便不宜作出不予處罰決定，而應(yīng)以減輕處罰為限。至于數(shù)值的確定、情節(jié)之間的關(guān)系以及與其他法原則的調(diào)和，需要在個(gè)案中進(jìn)一步積累經(jīng)驗(yàn)，最終形成細(xì)密科學(xué)的行政處罰裁量基準(zhǔn)。

結(jié)論

我國(guó)行政法正在也有必要盡快從形式法治走向?qū)嵸|(zhì)法治，否則“榆林芹菜案”“方林富炒貨店案”引發(fā)的法制度焦慮便無(wú)從消解。但“如何轉(zhuǎn)型”是擺在行政法學(xué)研究者面前的艱巨任務(wù)。一味強(qiáng)調(diào)抽象理念、指摘執(zhí)法僵化，卻不為基層執(zhí)法者提供清晰可循的規(guī)范依據(jù)，只會(huì)進(jìn)一步撕裂理論與實(shí)踐之間的關(guān)系。復(fù)雜多變的社會(huì)事實(shí)與實(shí)質(zhì)法治的價(jià)值追求之間，正需要更加精妙、更加細(xì)致的法教義學(xué)工作。換言之，過(guò)罰相當(dāng)之“道”，需要法教義學(xué)之“技”加以支撐才能實(shí)現(xiàn)。本文正是在這一取向下作出的一點(diǎn)嘗試。

通過(guò)對(duì)《行政處罰法》第33條的建構(gòu)性解釋?zhuān)疚牡贸隽恕斑`法行為輕微”“沒(méi)有造成危害后果或危害后果輕微”“沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)或主觀過(guò)錯(cuò)較輕”“及時(shí)改正”“初次違法”等不予處罰的個(gè)別要件及其變式均為法定從寬處罰情節(jié)的結(jié)論，并通過(guò)反向解釋得出了“多次違法”“拒不改正”等為法定從嚴(yán)處罰情節(jié)的結(jié)論。同時(shí)，還結(jié)合第32條和第33條的規(guī)定，指出三種或三種以上法定從寬處罰情節(jié)的疊加，可以產(chǎn)生不予處罰的結(jié)果。基于以上結(jié)論，在處罰結(jié)果畸重畸輕的情況下，行政機(jī)關(guān)可援引《行政處罰法》第5條（過(guò)罰相當(dāng)原則）與第33條的規(guī)定，指出具體的法定從寬或從嚴(yán)處罰情節(jié)后，徑行作出從寬或從嚴(yán)處罰的決定。此外，還可動(dòng)態(tài)適用《行政處罰法》第32條與第33條的有關(guān)規(guī)定，通過(guò)從寬處罰情節(jié)的疊加實(shí)現(xiàn)不予行政處罰情形的適度擴(kuò)容。在實(shí)踐意義上，本文的結(jié)論不僅可以有效解決法定裁量情節(jié)不足、行政機(jī)關(guān)“不敢”減罰的困境，而且對(duì)于貫徹實(shí)質(zhì)合法性之要求具有重要的指導(dǎo)意義。在理論意義上，本文依序展開(kāi)的對(duì)法定裁量、酌定裁量的規(guī)范辨析，尤其是對(duì)酌定裁量中個(gè)別規(guī)范制定權(quán)與實(shí)施權(quán)這一分離構(gòu)造的認(rèn)識(shí)，有望為行政法總則中裁量規(guī)范的科學(xué)制定提供學(xué)理上的支持。