被首批“摘牌”，這個北方省份率先“向內動刀”

“原則上不再新設”

國家級經開區正進入“大洗牌”時代。

近日，商務部公布2025年國家級經開區綜合發展水平考核評價結果，考核評價靠后的廣東揭東、河南濮陽、內蒙古呼倫貝爾、遼寧營口、黑龍江大慶經開區退出國家級經開區序列。

這是2021年《國家級經濟技術開發區綜合發展水平考核評價辦法(2021年版)》實施以來首次大規模“清退”，更意味著相關省份在未來兩年內“不得推薦省級開發區升級”。

在此之前，廣東、河南、內蒙古、遼寧、黑龍江分別擁有國家級經開區8個、9個、3個、10個、7個。內蒙古是其中數量最少的，現在僅剩呼和浩特、巴彥淖爾兩個國家級經開區。

7月31日，內蒙古官網更新了一份文件《內蒙古自治區人民政府關于加快提升開發區發展能級的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），要求堅持做優做大做強，著力做優園區產業結構，做大園區產值規模，做強園區綜合實力。

這很難說不是應對“摘牌”的一次系統性“手術”。近年來，包括浙江、遼寧、四川等地在內的省級開發區調整愈演愈烈，而今國家級開發區也進入深度調整期，內蒙古的系列動作傳遞出怎樣的信號？這些調整，又將如何影響內蒙古的經濟動能？

01

“摘牌”

國家級經開區作為高水平對外開放平臺，2024年地區生產總值（15.4萬億元）占全國的11.4%，進出口總值、實際使用外資、稅收收入均占全國的1/4，分布于31個省份，是牽引地方經濟發展的引擎。

“中國經開區有過一個大規模的擴張時期，發展過程中肯定也會淘汰一批，這是經濟社會發展的一種必然現象。”中小城市研究院院長、中國社科院原城市發展與環境研究所所長牛鳳瑞對城市進化論分析，當一種產業聚集的空間載體大規模涌現，背后很多都是政府行為主導，但其判斷不一定與客觀經濟規模相吻合，如今一批國家級經開區經過考核被“摘牌”是正?，F象。

圖片來源：呼倫貝爾經濟技術開發區管委會

這背后是國家級經開區管理機制的演進。2016年，商務部印發《國家級經濟技術開發區綜合發展水平考核評價辦法》（以下簡稱《考評辦法》），國家級經開區進入動態調整階段，明確“連續兩次考核排名處于最后5名的國家級經開區報國務院批準后退出”；而進入2021年，新修訂的《考評辦法》開始按東、中、西部地區分類考核排名，倒逼力度進一步強化——

連續三年內有兩次進入本地區最后5名的，納入降級備選名單；商務部根據兩次考核平均得分情況分地區研提降級建議名單，報國務院批準后，退出國家級經開區序列。

這也能從各地經開區被“摘牌”的軌跡中得到印證。

2020年初，商務部對排名靠后的10家國家級經開區開展約談、督促整改，甘肅酒泉經開區由于連續兩年排在倒數5名，成為首個被“紅牌罰下”的國家級經開區。2021年，寧夏石嘴山經開區退出國家級經開區序列，后來黑龍江綏化經開區也在2024年公布的國家級經開區名單中“被除名”。

“這輪調整中228家開發區、一次性退出5家，規模遠超以往個案式‘摘牌’，本質上是國家級經開區從‘身份終身制’向‘能級動態化’的制度拐點?！被鹗瘎撛飚a業研究院院長馮雷對城市進化論表示，這背后傳遞出三點明確的信號：

一是考核標尺從“總量崇拜”轉向“質量密度”，不再是經濟特區式的政策飛地，而是國家對外開放與產業升級的功能節點。

二是政策資源的市場化再配置，開發區的邏輯已經不再是“發牌照”，而是簽“對賭”，退出機制配合“相關省份兩年內不得推薦省級開發區升級”的連帶約束，倒逼各地從“多申報”轉向“精培育”。

三是區域政策從"普惠均衡"讓位于"效率優先"。國家不再通過牌子平均主義來維系區域心理平衡。

這背后，是國家級開發區發展模式的轉向，更是各地省、市級開發區培育優化的邏輯。一定程度而言，近兩年來浙江、遼寧、四川等地省級開發區的整合，也是把握發展風向的一次提前“校準”。

02

結構

從本輪被“摘牌”的五個省份看，內蒙古是國家級經開區數量最少的一個。

“內蒙古區域面積很大，東西跨度也很大，但是經濟總量并不靠前。工業發展本身需要聚集，需要基礎設施、營商環境的集中構建，所以一個省區開發區的數量跟地方區域經濟發展水平應該是一致的?！?/p>

牛鳳瑞認為，呼倫貝爾經開區的“摘牌”并不令人意外，畢竟其本身經濟體量較小，工業發展的條件也并不十分突出。

統計數據顯示，2026年上半年內蒙古實現GDP12810億元，同比增長4.5%。其中，呼倫貝爾GDP為697.75億元，同比增長1.9%，規模和增速分別排在全區第6位、第11位。

圖片來源：呼倫貝爾統計局

其中，呼倫貝爾規上工業增加值增速為-1.3%，在全區近乎墊底。這很大程度上是呼倫貝爾經開區作為工業經濟發展“主陣地”，沒有起到足夠的支撐作用。

在馮雷看來，內蒙古本身國家級經開區就只有3家，還要砍掉1家，某種程度上也解釋了本輪調整看的是“園區本身的質”，而不是“省份手里的量”。呼倫貝爾地處祖國最北端，遠離主要貿易通道，產業基礎是能源（曾吸引大唐、華電等央企，入駐企業193家）和農畜產品加工，用“外向型制造業平臺”的尺子去量一個生態屏障區、能源基地型園區，它天然處于指標劣勢。

與此同時，呼倫貝爾市域人口持續收縮，地廣人稀、冬季漫長，物流成本與建設成本雙高，難以形成制造業集聚所需的密度經濟。它承擔國家生態安全屏障功能，大規模工業化擴張本身受政策紅線約束，這決定了它的工業產值天花板。

從短期看，政策獲得感、新項目吸引力可能會折損，但長期看呼倫貝爾也可以進一步集中精力轉向生態產品價值實現、冰雪經濟、邊境貿易與口岸經濟等差異化賽道。

作為本輪“摘牌”后第一個出手的省份，內蒙古在《實施意見》中提出“除國務院或自治區有重大部署原則上不再新設”“撤銷一批長期沒有起色、產值和項目少的開發區”，這放在全國也屬罕見。

在馮雷看來，這種自我限權，說明決策層已經清醒地認識到，園區過剩本身就是一種財政負債。每一個低效園區背后都是沉淀的基礎設施投資、編制成本和土地機會成本。

與之配合，“園區版供給側結構性改革”也在推進，未來三年自治區財政統籌100億元集中支持“產值規模大、發展前景好、產業特色突出”的重點開發區，用水、用能、排污指標也明確“依法依規優先支持重點開發區優質項目”。

“內蒙古開發區‘整合潮’已經在路上，可能會比外界預期更加堅決。我預計未來兩到三年，內蒙古開發區數量會明顯收縮，呼包鄂烏城市群和沿黃沿邊經濟帶將承接大部分整合后的產業與要素?！彼f。

03

動能

從全國發展版圖看，“風光無限”的內蒙古正劃出一道上揚的曲線。

2025年1月，內蒙古宣布：經濟總量時隔5年重回全國中游。進入“十五五”，又朝著地區生產總值2.67萬億元、人均地區生產總值進入全國前8位的目標邁進。

這有賴于產業體系轉型的“輻射”。內蒙古“十五五”規劃綱要指出，構建現代化產業體系要取得積極成效，80多種產品產能全國第一，乳制品、稀土新材料、現代煤化工入選國家級先進制造業集群，算力和智算規模居全國前列。

呼和浩特經濟技術開發區航拍 圖片來源：新華社

這背后，內蒙古要把能源、資源、區位、農牧業等優勢加速轉化為高質量發展優勢，才能支撐發展位勢、能級更大的躍升。一個繞不開的命題是，如何加快融入全國統一大市場、打破要素流通的隱性壁壘？

開發區，正在成為承上啟下的關鍵。

根據規劃，到2030年，內蒙古全區力爭千億級開發區達到10個左右，500億元以上千億級以下的開發區達到10個左右，開發區建設運營效率和發展能級顯著提升，聚焦優勢特色產業培育一批在全國具有核心競爭力的高水平開發區。

具體路徑上，內蒙古強調，要培育開發區發展新動能，大力發展“AI+園區”“綠電+園區”，鼓勵開發區采用綠電直連、新能源就近接入增量配電網等綠電直供模式。

“這不僅是開發區要素與新興產業的重新適配，更是中國區域競爭新范式的一個標志性樣本?！瘪T雷認為，這是從成本競爭轉向能源屬性競爭，是內蒙古可能被低估的一次“要素稟賦再定價”。

傳統開發區的“老三樣”（土地、稅收、勞動力）邊際效用逐步枯竭，但內蒙古手里握著一張無法復制的底牌——風光資源轉化而來的、兼具價格優勢與綠色屬性的電力?！半p碳”目標下，電解鋁、晶硅、氫能、綠色化工、算力——這些高載能產業的區位決策，正在從“靠近市場”轉變為“靠近綠電”。

在馮雷看來，內蒙古過去幾年做的其實是一次國家戰略導向下的“要素轉換工程”。第一級轉換是風光→綠電，第二級轉換是綠電→綠色制造，第三級轉換是綠電→綠色算力→智能產業。

比如，“綠電+園區”、綠電直連本質是把電的價格優勢和綠色屬性直接注入工業品的成本曲線與碳足跡里。鄂爾多斯蒙蘇、包頭稀土高新區建設國家級零碳園區，就是內蒙古產業轉型生動縮影。

更進一步，內蒙古能源優勢也延伸至AI產業的能源底座。

“呼倫貝爾‘摘牌’摘掉的是舊工業化邏輯的末梢，而《實施意見》要建的是綠電-制造-算力三級轉換的新骨架。”馮雷認為，中國園區經濟正在從“數量擴張、政策套利”的上半場，進入“能級競爭、要素創新”的下半場。

“內蒙古還是踩在了發展的點上，切換的時機、力度把握的都比較好。地方經濟的發展要把自身的資源稟賦進行優化組合，才能瞄準正確的方向。”牛鳳瑞說。

文字 | 淡忠奎

*題圖來源：攝圖網_501759619 *城市進化論原創出品，未經授權，不得復制和轉載，否則將追究法律責任。