仝蕾| 關于投訴舉報類行政案件審理思路的探析之二：投訴舉報權利的性質

作者簡介：仝蕾，最高人民法院行政庭。文章來源：《人民法院報》2026年4月30日、2026年5月7日。

關于投訴舉報類行政案件審理思路的探析之二：投訴舉報權利的性質（上）

行政訴訟法是救濟性法律，在保護公民、法人或者其他組織合法權益上一直發揮著重要作用，但司法救濟并不是解決糾紛的全能捷徑。根據每一類型糾紛自身的特性、糾紛涉及的權利性質等情況，司法救濟強度必然會有所差異。針對不同糾紛需要“對癥下藥”，為其設置最適合的解紛途徑方為上策。。

一、造成投訴舉報類行政案件審理思路爭議的幾個因素

投訴舉報類行政案件在行政案件整體數量占比并不大，但一直是各方爭議較大的領域，在辦理投訴舉報類行政案件時，我們經常會面臨艱難的抉擇，主要是需要反復衡量原告是否具有訴的利益以及是否與被訴行政機關作出的答復、后續處理行為存在利害關系等。而在行政執法和行政審判實踐中對于這些問題尚未形成統一的判斷標準，經常會呈現出截然相反的觀點。造成此種狀況的原因主要集中在三個因素上：一是缺乏充分的法理基礎支撐。目前對于投訴舉報權的性質尚沒有展開足夠的研究，也沒有形成統一的認識，從而使得在辦理投訴舉報類行政案件時疑惑重重。二是缺乏實體法尤其是高位階實體法的明確規定。目前，部分行政管理領域已經出臺了關于開展投訴舉報工作的部門規章或規范性文件，但仍有不少行政管理領域在該領域還處于空白狀態，而且不同行政管理領域關于辦理投訴舉報的文件之間也有認識不一的情況。人民法院在審理投訴舉報類行政案件時由于缺乏明確的實體法依據，辦理案件難度較大，從而導致裁判尺度把握的差異化。三是現實生活中行政公共資源供給的稀缺性和社會價值觀的沖突與平衡問題。從近幾年投訴舉報的處理情況看，不少行政管理領域的行政執法機關壓力較大，尤其是市場監管領域。一方面是行政機關處理大量投訴舉報所付出的公共行政成本，另一方面是投訴舉報權益的保障。這兩方面需求在某種程度上形成了一種消極的制度張力，如何能在有限的公共行政資源可容納范圍內精準地保護值得保護的權益就是需要深入研究的課題。以上三個因素匯聚在一起的最深層困惑就是投訴舉報權的權利屬性究竟是什么？解決了這個問題就能從根本上解決行政執法和行政審判工作的困惑，從而理順投訴舉報制度的安排，既能動用國家的公共行政資源去發現違法行為、保護利害關系人的合法權益，維護社會整體秩序的安定性，又能避免大量無須行政權力干預解決的糾紛過分占用公共行政資源和司法資源。

　　由于實踐中針對同一情形申請人大多會一并提出投訴與舉報，因此，在本文中將投訴與舉報作為整體即可視為“復合投訴”進行闡釋。
二、從投訴舉報制度的發展歷程來探尋投訴舉報權利的來源

若要探究投訴舉報權利的性質，需要回溯投訴舉報制度的設立目的和發展歷程。只有從投訴舉報制度的來路才能看清投訴舉報權利的真正樣貌，從而找到解決投訴舉報行政爭議的合理途徑。

回看我國投訴舉報制度的發展歷程，其主要脫胎于政治民主制度，經歷了從政治民主到經濟民主的浸潤過程。

《中華人民共和國憲法》第二十七條第二款規定，一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。第四十一條規定，中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。憲法關于公民基本權利的規定為日后投訴舉報制度的建立提供了基礎性框架和基本依據，憲法賦予了公民“建議權”，即對于國家機關和國家工作人員在其職責范圍之內的事務有權提出改善工作等方面的建議。隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展，新的社會矛盾逐漸顯現，如消費者和商品、服務提供者之間的經濟糾紛等。消費者和商品、服務提供者之間的經濟糾紛除了自行協商解決外，還可以通過提起民事訴訟等途徑定分止爭，但訴訟本身是一種耗時且高成本的解紛方式，對于小額經濟糾紛而言往往并不是最佳救濟手段。在滿足市場經濟高速發展需要、維護穩定安全的市場秩序方面，行政機關的“及時性”“專業性”等優勢就顯現出來了，投訴舉報制度也應運而生，以其方便、快速辦理等特點迅速在許多行政管理領域中得以應用。投訴舉報制度最先萌發于消費者權益保護法，1994年1月1日起施行的《中華人民共和國消費者權益保護法》第十五條規定，消費者享有對商品和服務以及保護消費者權益工作進行監督的權利。消費者有權檢舉、控告侵害消費者權益的行為和國家機關及其工作人員在保護消費者權益工作中的違法失職行為，有權對保護消費者權益工作提出批評、建議。該條規定基本上是以憲法第四十一條為藍圖加以構建的，該條文歷經消費者權益保護法2009年、2013年兩次修正依然保留不動。1994年的《中華人民共和國消費者權益保護法》第三十四條規定，消費者和經營者發生消費者權益爭議的，可以通過下列途徑解決：（一）與經營者協商和解；（二）請求消費者協會調解；（三）向有關行政部門申訴；（四）根據與經營者達成的仲裁協議提請仲裁機構仲裁；（五）向人民法院提起訴訟。直到2013年修正時上述條文修改為“第三十九條【爭議解決的途徑】消費者和經營者發生消費者權益爭議的，可以通過下列途徑解決：（一）與經營者協商和解；（二）請求消費者協會或者依法成立的其他調解組織調解；（三）向有關行政部門投訴；（四）根據與經營者達成的仲裁協議提請仲裁機構仲裁；（五）向人民法院提起訴訟。”從“申訴”到“投訴”用詞表述的變遷，反映出對消費者權益保護的進一步規范化，也體現出了從憲法中的民主政治權利逐步向社會經濟權利的延伸。“申訴”指的是國家機關工作人員和政黨、團體成員等對所受處分不服時，向原機關或者上級機關提出自己的意見；或者是訴訟當事人或其他公民、法人或者組織對已發生法律效力的判決或裁定不服時，依法向法院或檢察院提出重新處理的要求。“投訴”指的是公民、法人或者其他組織認為第三人實施的違法行為侵犯自身合法權益，請求行政機關履行解決有關民事爭議、依法查處違法行為等職責的行為。“申訴”側重于對已有處理結果不服，要求進行復核、糾正等，“投訴”則是對相關行為不滿，要求進行處理等。二者雖是一字之差，卻生動地映射出了“有效行政”的積極意義。

隨著投訴舉報制度的確立，很多行政管理領域都逐步地設置了投訴舉報機制，如市場監管領域、金融監管領域以及衛生健康等領域都制定了關于投訴舉報辦理工作的部門規章等。相應地，由投訴舉報引發的行政爭議也出現在了行政訴訟中。

三、從部門規章規定的條文內容探究投訴舉報權利的核心內容

投訴舉報行為主要發生于市場主體之間買賣產品、提供服務等“對價性”較強的領域。目前規范投訴舉報處理的部門規章等對投訴舉報的定義、受理條件以及處理程序等進行了規定。研究問題還是要回歸到實體法的規定中，本文集中選取設立投訴舉報制度的目的、相關定義等條文，以便于探析投訴舉報權利的范圍。《市場監督管理投訴舉報處理辦法》第一條規定，為了規范市場監督管理投訴舉報處理工作，保護自然人、法人或者其他組織合法權益，根據《中華人民共和國消費者權益保護法》《中華人民共和國消費者權益保護法實施條例》等法律、行政法規，制定本辦法。第三條規定，本辦法所稱的投訴，是指消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，與經營者發生消費者權益爭議，請求市場監督管理部門解決該爭議的行為。本辦法所稱的舉報，是指自然人、法人或者其他組織向市場監督管理部門反映經營者涉嫌違反市場監督管理法律、法規、規章線索的行為。《征信投訴辦理規程》第一條規定，為規范征信投訴辦理工作，維護信息主體合法權益，根據《征信業管理條例》及有關法律法規規定，制定本規程。第二條規定，本規程所稱征信投訴，是指信息主體認為征信機構、金融信用信息基礎數據庫運行機構或者信息提供者、信息使用者侵害其合法權益，向中國人民銀行分支機構反映，要求處理的行為。本規程所稱合法權益，是指根據《征信業管理條例》規定，信息主體在征信業務及相關活動中依法享有的各項權益。本規程所稱投訴人，是指認為自身合法權益受到侵害，向中國人民銀行分支機構提出征信投訴的信息主體。本規程所稱被投訴人，是指投訴人反映侵害其合法權益的征信機構、金融信用信息基礎數據庫運行機構或者信息提供者、信息使用者。信息提供者一般為投訴人信用報告中展示的與投訴事項相關的數據發生機構、賬戶管理機構或者發卡機構，信息使用者一般為投訴人信用報告中展示的查詢機構。《公共航空運輸旅客服務投訴管理辦法》第一條規定，為規范公共航空運輸旅客服務投訴管理工作，維護消費者合法權益，依據《中華人民共和國民用航空法》《中華人民共和國消費者權益保護法》《公共航空運輸旅客服務管理規定》等法律、法規和規章，制定本辦法。第二條規定，本辦法所稱投訴，是指投訴人與被投訴人發生公共航空運輸旅客服務領域的爭議，請求解決民事訴求的行為。投訴人可以向被投訴人進行投訴，也可以向民航行政機關投訴；本辦法適用于投訴人向民航行政機關的投訴。涉及人事、紀檢、民航運行安全、安全保衛、海關等領域的事項，不屬于本辦法的投訴。第三條規定，投訴人是指在公共航空運輸旅客服務中，與被投訴人發生爭議的自然人，包括旅客、購票人等。被投訴人包括依照中華人民共和國法律成立的，從事公共航空運輸旅客服務的承運人、機場管理機構、地面服務代理人、航空銷售代理人和航空銷售網絡平臺經營者。《醫療機構投訴管理辦法》第一條規定，為加強醫療機構投訴管理，規范投訴處理程序，改善醫療服務，保障醫療安全和醫患雙方合法權益，維護正常醫療秩序，根據《醫療糾紛預防和處理條例》《醫療機構管理條例》等法律法規的規定，制定本辦法。第二條規定，本辦法所稱投訴管理，是指患者就醫療服務行為、醫療管理、醫療質量安全等方面存在的問題向醫療機構反映情況，提出意見、建議或者投訴請求，醫療機構進行調查、處理和結果反饋的活動。《司法鑒定執業活動投訴處理辦法》第一條規定，為了規范司法鑒定執業活動投訴處理工作，加強司法鑒定執業活動監督，維護投訴人的合法權益，根據《全國人民代表大會常務委員會關于司法鑒定管理問題的決定》等規定，結合司法鑒定工作實際，制定本辦法。第三條規定，本辦法所稱投訴人，是指認為司法鑒定機構或者司法鑒定人違法違規執業侵犯其合法權益，向司法行政機關投訴的與鑒定事項有利害關系的公民、法人和非法人組織。本辦法所稱被投訴人，是指被投訴的司法鑒定機構或者司法鑒定人。

上述規定是從比較有代表性的行政管理領域中擇選出來的，通過分析不同部門規章中設立“投訴”制度的目的以及關于“投訴”的含義、“投訴人”“被投訴人”的范圍等具體規定，可以看出投訴制度設立的“大目標”是為了更加充分地發揮行政機關的主動履責功能、及時發現行政管理漏洞、維護社會秩序；“小目標”是高效便捷地解決社會主體之間的爭議，避免社會矛盾的激化。總體而言，行政機關是將投訴舉報作為加強完善行政管理的窗口和渠道，對于社會主體之間的民事爭議，行政機關僅能在其法定職責范圍之內對于違反行政法律法規的行為等履行調查、處理職責，無法擔負起徹底解決投訴舉報涉及的民事爭議職責。投訴舉報制度的主要功能是堵塞行政管理漏洞，通過投訴舉報線索及時發現違法行為，從而矯正違法行為，以提升社會治理水平，促進社會文明發展等，因此，行政機關是從保護整體社會秩序的角度去履責，并不是解決民事爭議的主渠道。此外，還可以由各行政管理領域中對“投訴”“舉報”的定義界定出投訴舉報權利的范圍，即認為其權益受到第三人侵害，要求行政機關調查處理，從而促成民事爭議的解決。

關于投訴舉報類行政案件審理思路的探析之二：投訴舉報權利的性質（下）

投訴舉報權利作為公民、法人或者其他組織依照部門規章等享有的一種權利，其行使與行政機關的履責行為緊密相連，與此同時，它也具有自身的獨特性，相應地影響到了行政訴訟對于由行使投訴舉報權利引發的爭議的審查強度和審查范圍的一系列問題。

一、投訴舉報后行政機關的查處行為與行政機關依職權主動查處行為的關系

在辦理投訴舉報類行政案件時，判斷投訴舉報人與行政機關的查處行為之間是否具有利害關系是難點。投訴舉報的實質是要求行政機關履行法定職責，查處相關行為，行政機關依職權主動查處違法行為亦是履行法定職責，為何在行政訴訟中，對于因行政機關主動履責引發的案件中的利害關系就較為明確，而在因投訴舉報啟動的行政機關履責引發的案件中對利害關系的判斷就爭議較大呢？為了掃清認知障礙，可以從投訴舉報后行政機關的查處行為與行政機關依職權主動查處行為二者之間的關系入手進行分析，也許會得到一些解決問題的思路。

一是從行政法律關系角度看，對于行政機關依職權主動查處行為而言，一般僅會形成行政機關與被查處主體之間的單重法律關系；而對于由投訴舉報啟動的行政機關查處行為，則是除了行政機關與被查處主體二者形成的行政法律關系外，還包含著投訴舉報人與受理投訴舉報行政機關之間的行政法律關系。顯然后者行政法律關系更為復雜。但透過現象看本質，都是行政機關的履責行為，只是啟動方式有所區別。行政機關收到投訴舉報后實施了調查處理行為后，需要給投訴舉報人回復查處結果，而行政機關依職權主動查處的則沒有后續回復職責。

二是從受侵害人情況看，通常情況下，對于投訴舉報后行政機關查處違法行為或者行政機關依職權主動查處違法行為，二者均存在受侵害人。大多數情況下，因投訴舉報啟動的行政機關查處一般都有較為明確的受侵害人，而行政機關依職權主動查處違法行為的情況下，受侵害人很可能是不明確的或者尚未有受侵害人。

三是從啟動方式看，對于投訴舉報人而言，其向有受理職權的行政機關提出投訴舉報，則會形成與行政機關之間的行政法律關系，只要投訴舉報符合規范條件，就能夠啟動行政機關的調查處理程序，屬于“被動”履職。行政機關依職權主動查處則是以日常巡查、定期檢查等方式進行，屬于主動履職。

四是從履職情況及行為效果上看，行政機關因投訴舉報而實施調查行為時，如果發現確實存在違法行為則會依據法律法規等進行處罰等，若是經過調查后未發現違法行為，則會作出不予處罰決定，此種處理主要是給予投訴舉報人回復查處結果；行政機關依職權主動進行查處的，若發現違法行為則會依法予以處罰等。在履職方面，二者的區別僅僅在于前者需要對投訴舉報人進行回復，后者則不需要回復“案外人”；而在行為效果上，二者實際上并無不同。

從行政機關履職以及行政執法目標的實現或是從整體社會治理角度分析，無論是因投訴舉報提供違法行為線索啟動的行政機關查處還是行政機關依職權主動進行查處，并無實質差異，站在行政機關社會管理的宏觀視角看，投訴舉報是行政機關履職的有益補充和助力，是實現社會治理目標的一環。

二、投訴舉報權的權利屬性是什么

投訴舉報是因民事爭議引發的，投訴舉報人申請行政機關對相關行為進行查處，僅僅是一種啟動行政機關調查處理的發起權利還是包含著對行政機關后續處理行為的監督權或請求權？這個問題令人茫然，不知所措，讓我們首先從投訴舉報權利與其他權利的比較上入手進行分析，也許能得到一些啟發。

（一）投訴舉報權利與其他權利的比較——輔助性權利

投訴舉報表現為要求行政機關履行法定職責對相關行為進行查處，投訴舉報行為與其他要求行政機關履行法定職責的一般申請行為雖然都是申請行政機關履職，但仍存在差別。要求行政機關履職的一般申請行為申請履行職責的內容是直接針對申請人自身的權利義務，如要求予以補償安置、給予工傷認定等；而投訴舉報是要求行政機關對他人的行為進行調查處理，申請行政機關履職具有一定程度的“間接性”，是通過行政機關對被投訴舉報人行為的違法認定或者行政處罰等方式給投訴舉報人“施壓”，從而推動對其民事爭議朝著更有利于自身的方向解決，行政機關的履職對于投訴舉報人而言更大程度上是一種“借力行為”。

投訴舉報權利與其他權利相比，具有自身的獨特性。以自然人為例，其享有的人身權、財產權等均是生而為人的權利，屬于基本權利，而投訴舉報權利則是一種為了保障基本權利實現的衍生權利，其依賴于法律法規規章或者規范性文件的明確規定，在有明確規定的行政管理領域才能行使投訴舉報權利，若無明文規定則無投訴舉報權利。可見，投訴舉報權是由基本權利衍生而來的輔助性權利，因此，投訴舉報權的行使強度、權利濃度必然與基本權利不同。

（二）在“利害關系”的框架內看待投訴舉報權利的性質或者影響力

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十二條規定：“有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規定的‘與行政行為有利害關系’：（一）被訴的行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的；（二）在行政復議等行政程序中被追加為第三人的；（三）要求行政機關依法追究加害人法律責任的；（四）撤銷或者變更行政行為涉及其合法權益的；（五）為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的；（六）其他與行政行為有利害關系的情形。”在上述司法解釋中，僅對投訴情形給予了附條件的訴權，對于單純的不涉及自身利益的舉報行為，并未賦予舉報人對具有處理舉報職責的行政機關作出或者未作出處理起訴的權利。

從利害關系角度來看，與其他幾類利害關系人相比，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的行為，對投訴人合法權益的影響力及關聯度相對較弱，像涉及相鄰權、公平競爭權、行政復議程序中第三人或者撤銷、變更行政行為涉及合法權益等情形中，被訴行政行為均是直接對公民、法人或者其他組織產生影響。對于要求行政機關依法追究加害人法律責任的情形，其與投訴有一定相似性。但此處的規定僅僅適用于治安管理處罰領域中，之所以作這樣的規定，主要是考慮到治安處罰案件中加害人對受害人人身權、財產權損害較大、社會矛盾激烈，需要法律給予特別保護和規制。投訴涉及領域較寬，只要法律法規等明確社會主體可提出投訴則可以行使該權利，對投訴事項經查證認定違法進行處罰的，一般是對財產權的救濟。

（三）從對權利保護程度或者救濟渠道唯一性等角度分析投訴舉報權利

投訴舉報人針對的“違法行為”不僅可能會對其個人權利產生影響，若經查證屬實，也會對不特定社會主體以及社會秩序產生潛在影響。因此，投訴舉報制度的設置是基于從宏觀上保護整體社會秩序的出發點，受理投訴舉報行政機關所作的行政處理也是針對相關市場主體作出的。投訴舉報人對行政機關所作行政處理不服，提起行政訴訟，人民法院主要是從行政機關是否合法履職角度予以審查，無法實質解決投訴舉報人所提出的賠償訴求，投訴舉報人若想通過訴訟方式彌補自身損失，民事訴訟是直接解決糾紛的較優選擇。

（四）從權利層級角度分析投訴舉報權利

憲法將人身權、財產權等基本權利加以明確規定，國家通過構建法律、法規等系統性法律體系對基本權利予以充分保護。而投訴舉報權利是為了保護財產權衍生而來，但其性質又不同于財產權，它屬于社會權范疇，又與傳統的勞動權、社會保障權等有一定差異。勞動權、社會保障權等權利可以通過行政訴訟直接得到權益救濟，而投訴舉報權可以定性為弱社會權，既需要有法律等事前賦權，也無法通過行政訴訟得到直接的權益救濟。

三、投訴舉報權利中包含的訴訟請求權范圍

作為一種衍生權利的投訴舉報權實質上是附著在相關的民事權利之上的，因此，公民、法人或者其他組織認為其投訴舉報權受到侵害進而提起行政訴訟的，其訴訟請求權也較為有限，主要包括以下情形：

一是投訴舉報人認為受理投訴舉報申請的行政機關未對投訴事項進行調查處理。對于行政機關而言，受理投訴舉報申請后需要在職責范圍內對相關事項進行調查核實，如果認定確實存在違法行為，需要依法予以行政處罰等；若行政機關未在法定期限或者合理期限內履行相關職責，投訴舉報人則有權以該行政機關未履行法定職責為由提起行政訴訟。

二是投訴舉報人認為受理投訴舉報申請的行政機關未在法定期限或者合理期限內予以答復。對于投訴事項，根據我國現有的部門規章等規定，受理投訴舉報申請的行政機關在調查處理完畢后須答復投訴人；對于舉報事項，如果部門規章等明確規定行政機關負有答復義務，則答復為行政機關的法定職責，如果部門規章等沒有明確規定的，行政機關可根據實際情況處理。

三是投訴舉報人認為受理投訴舉報申請的行政機關已經調查認定舉報事項確實存在違法行為，但未按照部門規章等規定給予其相應獎勵的。此類訴訟請求權實現的前提條件包含兩個：1.部門規章等明確規定對于違法行為的舉報人給予相應的行政獎勵；2.舉報事項屬實且已經行政機關核實后認定為違法行為。以上兩個條件缺一不可。