完善政府采購制度優(yōu)化法治化營商環(huán)境——對政府采購法修訂草案的幾點完善建議

武丹/制圖

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2026年6月，《中華人民共和國政府采購法（修訂草案）》（以下簡稱《修訂草案》）首次提請十四屆全國人大常委會審議，這是《中華人民共和國政府采購法》自2003年實施以來的首次系統(tǒng)性修訂。本次修訂立足構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場、優(yōu)化營商環(huán)境和推動高質(zhì)量發(fā)展，針對實踐中監(jiān)督覆蓋不全、責(zé)任配置不清、重采購輕需求、重程序輕結(jié)果和競爭失序等突出問題作了積極回應(yīng)。總體來看，《修訂草案》改革方向明確、問題導(dǎo)向突出，但在政府采購適用范圍、公共采購規(guī)則協(xié)同及評審權(quán)責(zé)配置等方面，仍有進一步完善空間。

進一步完善政府采購適用范圍

《修訂草案》修訂完善政府采購適用范圍，通過取消集中采購目錄與限額標(biāo)準(zhǔn)的條件限制，實現(xiàn)了預(yù)算資金采購管理的全面覆蓋。同時，《修訂草案》對政府采購的概念表述也更加精準(zhǔn)。將“財政性資金”的表述修改為“預(yù)算資金”，體現(xiàn)出政府采購活動中的預(yù)算約束；將政府采購取得方式限定為“購買、租賃、委托”，有助于進一步厘清政府采購與人事用工的邊界。這進一步增強了政府采購制度適用的統(tǒng)一性和監(jiān)督的完整性。

但政府采購適用范圍仍需進一步完善。《修訂草案》第九十九條規(guī)定，我國締結(jié)或者參加的政府采購國際條約、協(xié)定規(guī)定的其他采購實體，屬于開放范圍內(nèi)采購的，適用本法。目前，政府采購國際規(guī)則主要對標(biāo)《政府采購協(xié)定》（GPA）和《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）等。這兩個協(xié)定均確定了較為豐富的采購實體，且未對政府采購的資金來源作出限制。隨著我國制度型開放不斷推進，未來政府采購主體可能擴展至部分國有企業(yè)、公用事業(yè)單位。目前，直接適用國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的風(fēng)險及可行性尚缺少評估，若缺乏國內(nèi)法的規(guī)范保障，容易壓縮相關(guān)主體的自主經(jīng)營空間，也不利于保持制度的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。

建議恢復(fù)《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》中政府采購需“為了實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)和公共服務(wù)目的”的限制性表述，將其作為判斷政府采購適用范圍的重要標(biāo)準(zhǔn)。第一，這一表述更加契合政府采購保障公共利益、提供公共服務(wù)的制度定位；第二，采購范圍的限定能夠?qū)π略霾少徶黧w的采購行為形成必要約束，也可為后續(xù)政府采購適用范圍變化提供國內(nèi)法層面的規(guī)范支撐；第三，這一限制規(guī)則符合國際慣例，體現(xiàn)出政府采購規(guī)則向國際規(guī)則對標(biāo)的價值取向。未來，也可在政務(wù)服務(wù)和公共服務(wù)的目的限制下，逐步開展試點，探索開放更多其他實體適用政府采購規(guī)則。同時，在資金范圍上仍應(yīng)堅持以全部或者部分使用預(yù)算資金為限，實現(xiàn)高水平制度型開放與制度穩(wěn)定性的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

進一步明確政府采購與招標(biāo)投標(biāo)規(guī)則銜接

《修訂草案》對政府采購采用的方式進行了較大調(diào)整，不再將公開招標(biāo)作為政府采購主要采購方式，強調(diào)采購方式應(yīng)當(dāng)服務(wù)采購需求和履約目標(biāo)。這有利于改變實踐中“唯公開招標(biāo)”的傾向，推動政府采購由程序?qū)蛳蚩冃?dǎo)向轉(zhuǎn)變，更好發(fā)揮政府采購服務(wù)國家戰(zhàn)略和優(yōu)化資源配置的制度功能。

但公開招標(biāo)地位調(diào)整后，《中華人民共和國政府采購法》與《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》的銜接規(guī)則有待進一步明確。當(dāng)前，這兩部法律在投訴程序、邀請招標(biāo)適用條件、評審程序、監(jiān)督管理方式及法律責(zé)任等方面均存在較大差異。例如，政府采購法中供應(yīng)商在提出詢問或質(zhì)疑后方可投訴，而招標(biāo)投標(biāo)法則允許直接投訴。《修訂草案》第四條僅規(guī)定政府采購工程進行招標(biāo)投標(biāo)適用招標(biāo)投標(biāo)法，并未明確政府采購法是否全部退出適用、兩部法律如何銜接適用及規(guī)范發(fā)生沖突時的處理規(guī)則。與此同時，招標(biāo)投標(biāo)法將與政府采購工程有關(guān)的重要設(shè)備、材料采購納入調(diào)整范圍，較之政府采購對“工程”的表述有所擴張。由于這兩部法律規(guī)制的范圍有所重合又不完全相同，難以通過特別法優(yōu)于一般法的規(guī)則確定兩法優(yōu)先適用規(guī)則，實踐中易產(chǎn)生分歧。

建議將《修訂草案》第四條修改為：“政府采購工程的招標(biāo)投標(biāo)程序性事項，適用招標(biāo)投標(biāo)法。”除程序事項外，應(yīng)優(yōu)先適用政府采購法。其原因在于：第一，在全過程績效管理的目標(biāo)導(dǎo)向下，政府采購法的規(guī)制范圍更全面。政府采購法的貫徹適用能更好地滿足需求管理、履行監(jiān)督的需要，也有利于貫徹政府采購的宏觀政策。第二，使用預(yù)算資金進行的政府工程采購本質(zhì)仍具有政府采購屬性，理應(yīng)受到政府采購的規(guī)則約束，因此，適用招標(biāo)投標(biāo)法并不排斥政府采購法的要求。明確這兩部法律的優(yōu)先適用規(guī)則，既有助于降低實踐中的法律適用成本，解決特定情形下的項目監(jiān)管及救濟問題，又可以對政府采購工程作廣義理解，政府采購工程相關(guān)的設(shè)備、材料采購可以納入招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)制范圍。

進一步優(yōu)化政府采購評審權(quán)責(zé)配置

《修訂草案》進一步完善政府采購評審制度，明確評審委員會應(yīng)當(dāng)由采購人代表和評審專家共同組成，避免采購人代表出于免責(zé)考慮不參與評審，強化采購人的主體責(zé)任。同時，明確規(guī)定資格預(yù)審、競爭性談判中的文件制作、邀請供應(yīng)商等工作由采購人負(fù)責(zé)，使評審專家能夠更加專注于專業(yè)評審工作。此外，《修訂草案》還明確了評審委員會成員回避、保密、審查采購文件合法性等法定義務(wù)，并系統(tǒng)完善了違反法律規(guī)定的責(zé)任承擔(dān)方式，對提升評審質(zhì)量和規(guī)范權(quán)力運行具有積極意義。

但現(xiàn)行評審權(quán)力配置仍存在優(yōu)化空間。依據(jù)《修訂草案》及相關(guān)配套規(guī)定，采購人事實上只有按照排名順序確認(rèn)供應(yīng)商的義務(wù)，評審委員會則成為事實上的采購決策作出者，也可判定不合理低價等影響采購結(jié)果的關(guān)鍵問題。與此同時，《修訂草案》規(guī)定評審專家人數(shù)不得少于評審成員總?cè)藬?shù)的三分之二。這使得政府采購決策程序事實上遵循的邏輯是：采購決策由評審委員會決定，決定的作出由評審專家起主要作用，采購人在決策環(huán)節(jié)的主體責(zé)任未能凸顯。

建議刪除評審專家人數(shù)不得少于評審成員總?cè)藬?shù)的三分之二的剛性規(guī)定，明確采購人應(yīng)對采購決策的作出起主導(dǎo)作用、負(fù)最終責(zé)任。其原因在于：第一，通過提高采購人代表占比，可以避免采購人因人數(shù)比例對采購結(jié)果的責(zé)任承擔(dān)產(chǎn)生推諉，也倒逼采購人積極對后續(xù)的合同履行情況進行監(jiān)管，符合全過程績效管理目標(biāo)的要求。其二，評審專家并非政府采購的當(dāng)事人，無法對采購的最終決策負(fù)責(zé)，降低其人員配比，可以使其回歸專業(yè)咨詢?nèi)藛T的身份本質(zhì)，厘清評審專家與采購當(dāng)事人之間的關(guān)系。此外，政府采購從業(yè)人員專業(yè)化建設(shè)深入推進，采購人代表履職能力持續(xù)提升，也為采購人承擔(dān)決策責(zé)任提供了能力保障與現(xiàn)實基礎(chǔ)。未來，還應(yīng)繼續(xù)完善評審專家遴選、考核、退出等動態(tài)管理機制，持續(xù)加強政府采購專業(yè)人才隊伍建設(shè)。在強化采購人主體責(zé)任的同時，探索將評審專家專業(yè)優(yōu)勢的發(fā)揮擴展到需求管理及項目驗收階段，共同提升政府采購決策的科學(xué)性和公信力。

（作者單位：西南政法大學(xué)行政法學(xué)院）?

來 源

民主與法制時報

作 者

袁浦 趙沛垚

責(zé) 編

薛應(yīng)軍