秦慶武：農村人口城鎮化的困境與出路

推進農村人口城鎮化，是新型城鎮化發展的根本要求。黨的十八屆三中全會《決定》提出，“推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。”這對于推進農村人口城鎮化，提出了重要的思路和政策措施。

最近,筆者先后到山東濰坊、泰安、棗莊和江蘇南通等地調研城鎮化問題，經過觀察與思考，感到我國人口城鎮化還面臨著許多困難，需要尋求新的出路。

一、人口城鎮化面臨的困境

城鎮化的本質是農村人口向城鎮的轉移。我國提出新型城鎮化的概念，其核心就是以人為本，推動農民工市民化，農村人口向城鎮集中。

但有關資料表明，最近十年來，我國城市建成區面積擴大了76%，而城鎮率僅提高了10個百分點左右，二者不成比例。就是說，空間城鎮化遠遠超前了人口城鎮化。

調查中看到，各地按照城鎮化規劃，設區市和縣城的框架均已拉開，大批的土地已規劃為城市建設用地，即使人口城鎮化率提高到70—80%，現有的空間也已足夠容納。但是，農民進城的意愿如何，是人口城鎮化能否順利推進的關鍵。

最近，山東棗莊市有關方面就農民和農民工是否愿意進城落戶問題進行了一項問卷調查。

在發放的3000多份問卷中，農村人口72%回答不愿意向城市遷移，農民工65%回答不愿意把戶口遷入城市。盡管棗莊市各區前幾年就已放開戶籍遷入，但是農村人口戶口遷入城市的數量十分有限。

在經濟更為發達的山東半島等地區，已經有一些戶口已遷入城鎮的人口，正托人找關系把戶口再遷入農村，甚至沒有承包地也愿意。

調查發現，在一些中小城市，戶口之所以對農村人口沒有吸引力，一方面是這些城市產業支撐能力差，吸收不了多少人穩定就業；另一方面是城市戶口所內含的社會福利已十分有限，農民要不要這個城市戶口其實是無所謂的。

據了解，城市戶口對農民的吸引力越來越小。目前，對農民吸引力最大的附著在城市戶口上的福利，是中小城市優質的教育資源，而社保倒在其次。

因此，即使放開中小城市戶口，也不會出現農村人口蜂擁而至的現象。

其實，目前附著在農村戶口上的社會福利更為農民看重。

一是承包地，這是解決農民后顧之憂的根本，農民不愿意放棄。隨著土地確權頒證的推進，土地是農民自己財產的觀念越來越深入人心。

二是住房和宅基地，這是農民的財富，更是農民“落葉歸根”的根之所在。農民的鄉土觀念是天生的，對故土的情感難以割舍。

三是在未放開二孩以前，農村一孩半的計劃生育政策對農民有重大吸引力。

四是在有些發達地區農村，集體經濟還有一些收益，年終還有分紅。

如果沒有足夠的吸引力，農民怎能自覺自愿地將戶口遷出？因此，農民進城意愿不強，是制約人口城鎮化的重要因素。

二、農村人口的人戶分離將成為常態

由于農業比較效益低，且農業已容納不了大量的農村人口，因此，大批的青壯年農民走出農村，到城市打工，成為必然現象。農村空心化越來越嚴重。

有很多80后、90后的青年人，已經是農民工的第二代甚至是第三代。大城市就業機會多，工資水平高，服務設施好，青年人愿意進入。

但是，大城市生活成本高，房價高，進入門檻高，農民工只能棲息，很難落戶。中小城市能落戶，但缺少吸引力。這就造成了農民工人口與戶籍分離的“半城市化”現象。

據統計，我國城鎮化率目前已超過了50%，但城鎮戶籍人口的比例僅占35%左右，因此被稱為“半城市化”或“偽城市化”現象。

其實，人戶分離是農民工的理性選擇，有其合理性，也將會長期存在。即使我們現在把大城市的戶籍也放開，農民工也未必愿意遷入。

目前，我國還出現了人、戶、房三棲分離的現象，即人在大城市打工，因就業機會多，工資高；戶籍在農村，可以保留承包地、宅基地；買房在中小城市，因中小城市房價低，生活成本低，有優質教育資源。

目前，在山東地區，許多年輕人結婚，女方提出的條件之一就是要在縣城購買一套房產，將來可以到城里居住。

縣城的房價多數在2000元左右，花個十多萬就可以置套房產，成為許多青年人的選擇。只要父母親友幫一把，這個愿望也不難實現。

從長遠看，新生代農民工在中小城市購房落戶的人數將增加。這部分人不愿意回農村，大城市又難以購房安居，經過一定時間的打拼（20年左右），有了一定積蓄，回到離家鄉比較近的中小城市或縣城定居，是個不錯的選擇。

我們在推進農民工市民化方面當然可以做很多工作，包括完善社會保障制度，實行更靈活的戶籍制度，為農民工提供廉租戶等。

但是要讓農民工及其家屬自覺自愿地把戶口遷進來，不是一件容易事。因此，農村人口的人戶分離可能會長期存在，但也并不可怕，還是要順其自然。

三、城鎮化要尊重農民的選擇

讓農民工進城定居，特別是在就業所在地的大城市定居，未必是中國城鎮化最正確的選擇。

大城市交通擁堵，空氣污染，住房緊張，承載力有限，農民工定居的成本特別高。大城市的市長們對于大量人口的涌入壓力特別大，設置一些門檻也是可以理解的。

那么人口城鎮化的出路在哪里？筆者認為還是中小城市和中心鎮。事實上，多數農民工的意愿也是到中小城市和中心鎮定居。

之所以中小城市和中心鎮最終能夠吸引農村人口定居，主要有以下原因：

一是有相對較多的就業和創業的機會。中小城市和中心鎮有一定的產業基礎和相對集中的人口，農民工進入后，既可能找到就業機會，也可以自己創業，譬如開個小餐館，小商店等。

二是居住和生活成本較低，能買得起房，物價比較便宜。

三是可以享受到城市的公共服務，特別是有優質的教育資源，對下一代人成長有好處。

四是離農村老家距離近，親屬朋友社會關系多，能相互照應。

因此，對那些新生代農民工，還有那些渴望進城又沒能力在大城市定居的農村人口來說，可能是個明智的選擇。

目前，各地都十分重視小城鎮建設，都想吸引農村人口到鎮上居住。但客觀地講，多數鎮駐地只有幾千人口的小鎮，對農民是沒有多少吸引力的。

一個縣有十幾個鄉鎮，如果每個鎮都想聚集人口和產業，是很難的，因此在規劃上應該突出一兩個與縣城拉開距離的重點鎮，扶持其發展壯大，成為縣城的副中心，以吸引產業和人口聚集。

發達地區和大城市郊區的新社區建設也是人口城鎮化的重要探索。在產業相對集中地區建設農村新社區，促進農村人口集中居住，改善其生活環境和條件，使農村人口實現就近就地城鎮化，也是一個好的思路。

但是在那些沒有產業支撐，農民以務農為主的欠發達地區，如果也搞農村人口集中居住，趕農民上樓，就不能提倡。要避免在欠發達農村地區新社區剛建好就已空心化的現象。

從長期來看，我們不僅要促進單向流動——農村人口流向城市，也要允許雙向流動——城市人口流向農村。

根據社會發展的一般規律，逆城市化現象隨著城市化進程的推進也必然會出現。目前大城市郊區的別墅里已居住了許多逃離城市的富人。

遷徙自由作為一項基本人權,被世界上大多數國家承認并寫入憲法,但我國因無法做到而使遷徙自由沒有入憲，但是應該向遷徙自由的方向努力。

這就需要通過改革，來完善土地制度和宅基地制度，讓農民的財產也能變現，城市的富人也可以下鄉，真正實現人口的自由遷徙。

總之，城鎮化的過程是一個自然的歷史過程，人口的城鎮化，必須要尊重農民自己的選擇。

（作者系山東社科院省情研究院 二級研究員）

發布時間：2016-04-05 11:07

來源: 《山東社會科學報道》2016年3月30日 第12期