劉凱：國家收益、營商環境與產業長期主義的再平衡——兼論印尼資源主權與外商投資信心

國家收益、營商環境與產業長期主義的再平衡

——兼論印尼資源主權與外商投資信心

劉 凱

（作者系廣西社會科學院宏觀經濟研究所副研究員，清華大學博士后）

引言

2026年5月12日，印尼中國商會總會致函普拉博沃總統，就近期礦產資源政策密集調整表達關切，并迅速引發印尼國內政商界和國際媒體的廣泛討論。表面看，這是外資企業圍繞普拉博沃政府密集出臺的礦業配額、鎳礦定價、外匯留存、稅務稽查、行政執法、簽證管理等具體政策的訴求表達。但本質上觸及的是印尼發展道路上一個核心命題，即如何在資源主權、國家收益、營商環境和產業長期主義之間建立更穩定的平衡。

一、資源主權下普拉博沃政府強化礦產治理的合理性

從政策目標看，普拉博沃執政以來，以“國家財富必須歸還人民”為目標導向，推動一系列旨在讓資源收益更廣泛惠及人民和本土企業的政策。其政治愿景具有充分的正當性，即任何一個主權國家都擁有將本國自然資源收益更加公平地分配于國民和社會的權力。“還富于民”不僅是普拉博沃的政治承諾，更是印尼社會長期以來的普遍期待。在過去的數十年間，印尼資源開采行業確實存在收益分配不均、本土參與度不足、環境成本外部化等結構性問題。因此，推動更大比例資源收益回流本國，是印尼邁向更成熟資源治理模式的必經階段。

從治理實踐看，普拉博沃政府強化礦產資源治理的政策取向有其深刻的現實背景。2026年5月14日英國《經濟學人》發文，深度揭示了免費營養餐計劃、村級合作社等旗艦項目的支出擴張，與當前財政赤字壓力、能源補貼和資源出口收入的因果關系。2025年印尼財政赤字率達2.92%，逼近3%的法定上限。但同期稅收僅達目標的87.6%，收入端持續乏力。2026年免費營養餐計劃的預算削減后仍達268萬億印尼盾。在此壓力下，從本國豐富的礦產資源中獲取更多財政收入，以支撐民生改善和基礎設施建設，被視為是合理且必要的政策選擇，也是最直接的財政紓困路徑。

二、多重政策工具疊加之下外商投資信心的擾動

從市場與投資者的角度看，政策目標的正確性不等于政策工具的合理性與實施節奏的適度性。如果政策工具不合理或實施節奏過快，將引發市場預期紊亂，擾動投資者信心。當前印尼礦產領域多項重大政策在短時間內密集疊加，而財政部、能礦部、投資與下游化部等各方表態不一、態度分化，直接沖擊投資者信心，引發對印尼營商環境惡化的擔憂。5月20日，印尼股市繼續下跌，雅加達綜合指數（JCI）下跌0.82%，跌幅52點，印尼盾持續貶值，兌換美元匯率逼近18000關口。由于資金外流，今年以來，印尼盾兌換美元匯率持續下跌并屢創新低，雅加達綜合指數下跌已超28%。

首先是基準價公式的調整。2026年4月15日生效的能源與礦產資源部第144號部長令，將鎳礦品位修正系數從17%大幅上調至30%，同時將鐵、鈷、鉻等伴生礦首次納入計價體系，計價單位從干公噸改為濕公噸。以1.2%品位的濕法鎳礦為例，基準價由約17.33美元/濕噸飆升至40.13美元/濕噸，漲幅高達132%。企業繳納的特許權使用費基數大幅抬升，直接影響現金流和融資能力。

其次是開采配額的壓縮。2026年鎳礦配額上限設定在2.5至2.7億濕噸之間，較2025年的3.79億噸削減超過30%。鎳礦核心產區遭受劇烈沖擊，緯達貝工業園區（IWIP）的配額削減幅度高達71%。對于已經投入巨額資本建設冶煉廠和基礎設施的重資產的外國企業而言，配額的斷崖式下降意味著產能利用率驟降和固定成本分攤急劇上升。

再次是外匯留存的要求。根據自然資源出口外匯留存政策，外商企業須將50%的外匯收入存入印尼國有銀行至少一年，該政策將于2026年6月1日生效。對于高度依賴進口設備、技術和原材料的冶煉企業而言，外匯留存政策顯著限制了資金流動性，增加了外匯風險敞口。

最后是潛在的暴利稅和出口稅等尚未落地但已在討論中的政策工具。盡管能源與礦產資源部長巴赫利爾（Bahlil Lahadalia）已于5月11日表示暫緩上調特許權使用費，并強調“國家要盈利，企業家也必須盈利”。但政策前景的不確定性本身已經成為企業投資決策的巨大障礙。此外，財政部長普爾巴亞（Purbaya Yudhi Sadewa）近日對外通報，由稅務總局與海關總署聯合組建的專項工作組已正式著手查辦40家在印尼經營的中國鋼鐵企業涉稅違規案件，并將持續緊盯整改進度，嚴格落實后續監管，依法從嚴處置。

普拉博沃政府四重政策工具疊加，使得重資產、長周期的礦產企業面臨前所未有的現金流壓力。礦業投資通常以十年甚至二十年作為回報周期進行測算，當關鍵政策參數在短時間內發生如此頻繁、劇烈的變動，且缺乏明確的過渡期安排和申訴復核機制時，投資者信心不免受到沖擊并引發市場恐慌情緒。出于對印尼政策可預期性和中期財政前景的擔憂，今年3月，國際信用評級機構惠譽宣布，將印尼主權信用評級展望由“穩定”下調至“負面”。2月初，穆迪也已將印尼主權信用評級展望調整為“負面”。

政策的正當性與政策的實施方式、節奏和制度環境具有內在的差異性。根據印尼《1945年憲法》第三十三條第三款之規定，“土地、水源及其所蘊含的自然資源由國家掌控，并用于最大限度地增進人民福祉”，礦產資源及其財富天然屬于印尼國家和人民。但圍繞礦產資源所形成的產業鏈、就業鏈、稅收鏈、市場信心和國際信譽，同樣是印尼人民應當珍視的財富收益。資源主權與外商投資信心之間，不是零和博弈，而是互為條件、相互支撐的利益共同體。如何在兩者之間尋求動態平衡點，考驗的不僅是政策設計者的智慧，更是印尼作為新興經濟體走向成熟經濟治理的制度基礎。

三、中資企業關切下的印尼營商環境問題與變革

印尼中資企業表達的關切，并非要求印尼放棄資源主權或維持舊有不合理的制度安排，而在于政策法規的穩定、公平、透明與可預期。這不是中國企業的特殊要求，而是作為負責任的國際投資者在任何一個市場環境中都會聚焦的核心變量。更重要的是，這并非“中國企業”獨有的聲音，印尼本土商界對當前政策的憂慮同樣顯著。印尼工商會（Kadin）副主席埃爾溫·阿克薩（Erwin Aksa）明確表示，“企業界需要監管確定性、政策執行一致性、經營成本效率以及明確的過渡機制”。印尼企業家協會（APINDO）礦業委員會主席亨德拉·西納迪亞（Hendra Sinadia）指出，“各種監管變化導致運營成本負擔驟升”。印尼鎳工業論壇主席阿里夫（Arif Perdana Kusumah）則坦言，“如果不迅速采取審慎的行動，這種壓力可能會破壞工業績效、減少就業機會，并削弱印尼在全球供應鏈中的地位”。

來自印尼本土商界領袖的公開表態說明了一個關鍵事實，當前的營商環境挑戰不是中國企業要求“特殊待遇”的例外問題，而是關乎印尼整體下游產業競爭力的系統性問題。當本土企業和外資企業同時表達對政策不確定性的擔憂時，問題的性質已經從涉外糾紛轉化為國家治理能力的問題。值得欣慰的是，普拉博沃總統本人已經敏銳地意識到了這一問題的嚴重性。2026年5月13日，其在公開講話中明確要求“要簡化，不要刁難，必須幫助和支持企業家”，并坦承在印尼辦理經營許可需要“一到兩年”，而鄰國只需“兩周”。這種直面問題、對標國際最佳實踐的態度，與企業界的訴求形成了積極的交集。普拉博沃總統的表態釋放了一個重要信號，印尼高層并非要將外資企業“擠出”資源領域，而是希望在強化國家收益的同時改善營商便利度。此舉與國際投資者的期望一致，印尼營商環境改革方向與企業界的合理訴求之間，存在明確的共識空間。

從國際權威指標審視，印尼營商環境的現實短板往往不在于“規則有沒有”，而在于“執行穩不穩”。2025年，世界銀行營商環境成熟度（Business Ready）報告指出，印尼市場競爭得分為58.74、爭議解決機制得分為56.21、稅收監管得分為56.70、監管與公共服務透明度得分51.05，均落后于菲律賓。同期全球治理指標（WGI）顯示，印尼政府效能指標由0.27降至0.18，監管質量由0.34跌落至0.12，法治指標（-0.04）與腐敗控制（-0.54）亦出現惡化趨勢。2025年透明國際組織腐敗感知指數（CPI）顯示印尼得分僅34分，在182個經濟體中排名109位，腐敗治理形勢不容樂觀。對于長期資本而言，治理指標的倒退會直接轉化為高昂的隱性成本和風險溢價。普拉博沃總統本人對此有著清醒警覺，曾嚴厲批評審批周期過長，疾呼“要簡化，不要刁難”。這恰恰證明營商環境的優化已成為印尼上下的最大共識之一。

從區域競爭進一步看，當前東盟內部的投資競爭日趨激烈。新加坡以其法治透明度和制度可預期性穩守區域投資樞紐地位，越南持續推出稅收優惠和行政改革以吸引制造業轉移，泰國和馬來西亞也在積極改善營商便利度以爭取新能源產業鏈布局。印尼擁有區域內最為豐富的鎳、鈷、銅等關鍵礦產資源，在電動汽車電池和不銹鋼產業鏈中占據不可替代的地位，但此優勢并不意味著持久的投資吸引力。如果印尼政策環境的不確定性持續上升，資本和產業鏈將進一步向其他制度環境更穩定的國家轉移。因此，穩定、透明、可預期的營商環境不是中資企業向印尼政府提出的“額外要求”，而是印尼支撐下游化戰略、維護自身競爭力的內在需要。

四、現代治理機制下的印尼下游產業鏈的可持續發展

印尼中國商會總會致函事件，不應被視為一次對立性的施壓行動，而應被理解為一次建設性的政策溝通契機。如何將此事件轉化為長效的溝通機制，是對印尼政府治理智慧和中資企業成熟度的雙重考驗。

從產業發展的可持續性看，現階段普拉博沃政府應重視三個制度的建設：一是建立涉礦產政策及外資企業的常態溝通機制；二是完善重大礦產政策影響評估機制；三是進一步提升合規執法的透明度。三項制度的核心功能在于將礦產治理從政府單方面決策、企業被動應對的模式，轉向政府與企業有序對話、政策制定有章可循的現代治理路徑。現代治理機制下印尼政府并不會失去“主導權”，反而會讓政策的執行更順暢、效果更可預期、國家收益更可持續。5月19日，印尼能礦部聯合財政部、投資與下游化部共同邀請約30家在印尼開展業務的中國企業舉行協調會議，聽取企業在運營過程中遇到的問題，被視為機制化溝通的開始。能礦部長巴赫里爾（Bahlil Lahadalia）表示，為進一步完善相關機制，印尼政府決定暫緩實施針對銅、錫、鎳、金和銀等礦產品的新礦業特許權使用費政策，被視為是提升政策合理性的積極信號。

從企業發展的可持續性看，在呼吁印尼政府改善營商環境的同時，外資企業自身也需要進行深刻的角色定位調整。鎳礦新政背景下，包括中資企業在內的外資企業在印尼的發展，需要對標更高標準的合規要求。應當正視的一個現實問題是，部分中資企業在印尼的運營確實存在合規短板。近期40家中資鋼鐵企業因稅務違規被查處，是一個值得整個行業警醒的信號。稅務、環保、林業、勞工、簽證等領域的監管日趨嚴格，是印尼國家治理能力提升的必然趨勢，也是全球供應鏈合規標準不斷提高的大勢所趨。現階段，中資企業在印尼鎳礦產業鏈累計投資超140億美元，帶動40多萬個本地就業崗位，同時還有250億至300億美元的新增投資正處于規劃或執行階段。中資項目不是簡單地把礦石運走，而是在印尼本土形成了完整的工廠、稅收、就業和產業鏈。礦產治理新政之下，中資企業應當展現更加成熟的國際投資者擔當。

結語

當前印尼正處于下游產業鏈發展的關鍵階段。普拉博沃政府試圖以豐富的礦產資源“用于最大限度地增進人民福祉”的愿景理應被理解、尊重和支持。然而，資源真正服務于人民，不能只靠提高稅費和壓縮配額，更要靠穩定、透明、可信賴的制度環境。印尼下游化戰略的可持續性，有賴于全球資本和技術的持續流入。對于包括中國企業在內的投資者而言，真正的治理并不是印尼各位部長們“怎么說”，而是未來“怎么做”。市場與投資者當下最需要的其實是“確定性”。資源主權與投資信心之間，不是此消彼長的對立關系，而是唇齒相依的共生關系。只有兩者相互支撐，印尼下游化戰略方能穩步推進，印尼與中國等經貿伙伴的合作方能在復雜多變的國際環境中行穩致遠。這不僅符合外資企業的合理期待，更深深植根于印尼自身的長遠國家利益之中。