溫澤彬：適當性審查標準的規范內涵與實踐運用

作者簡介：溫澤彬，西南政法大學立法研究院院長、教授。文章來源：《中國法治》2025年第7期，轉自西南公法公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

黨的二十屆三中全會明確提出，完善合憲性審查、備案審查制度。2024年11月正式施行的《法規規章備案審查條例》（以下簡稱《條例》）堅持有件必備、有備必審、有錯必糾，通過與新修改的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）及全國人大常委會相關決定的協同銜接，構建了覆蓋法規規章全周期的審查機制。在審查標準方面，《條例》第十三條第五項規定了“適當性”審查標準，要求審查機關在合法性審查基礎上，對規章的合理性、可行性進行實質性評估。在備案審查制度深化實施過程中，“適當性”規范內涵的理論闡釋與適用路徑問題，已成為理論研究與實踐部門的緊迫性的課題?；诖?，本文從《條例》第十三條第五項規范內涵解讀著手，并嘗試圍繞備案審查適當性審查標準的實踐運用的相關問題作些初步探討。

一、關于備案審查適當性審查原則

審查原則是備案審查制度的重中之重，要對適當性審查究竟審查的是什么進行考察，就必須首先回到文本，探究適當性審查的原初目的。學界對適當性審查有三種不同的理解方式：一是“適當性原則可以按合法性與合理性兩個緯度展開”。換言之，只有規章在既合法也合理的情況下，才符合適當性要求。比如，《立法法》第一百零八條第三項規定“國務院有權改變或者撤銷不適當的部門規章和地方政府規章。”在此類的法律規定中，“不適當”應從形式合法性和實質合理性兩個方面來審視；二是適當性原則應當包括適用性原則、必要性原則和比例原則三個部分。此種學說是將適當性原則與實質的合理性等同；三是適當性原則僅僅指的是比例原則，它是指公權力行為的手段必須具有適當性，能夠促進所追求的目的的實現。由此可見，最廣義上的適當性包括合法性與合理性兩個面向，可以將其統稱為規章的“正當性”標準；廣義的適當性則指的是實質的合理性；而狹義上的適當性僅強調手段和目的之間的關聯性、適當性。

根據《條例》第十三條的規范表述來看，適當性審查是指規章的規定是否符合實質理性，屬于實質法治的范疇。即規章制定不僅要符合形式正確的標準，還需要具備實質的正確性標準，如符合地方經濟發展實際、促進公共福利、具有效率性、可操作性等，其本質上是與合法性審查相并列的一種審查類型。而獨特之處在于，其聚焦于規章內容的合理性、可行性與政策適配性，而非單純的法律規則符合性。這一制度設計的初衷源于對行政立法裁量權的必要約束，旨在防止行政機關在法定權限范圍內濫用立法權，制定出雖然合法但可能違背公共利益、脫離實際情況或顯失公平的規定。

合法性審查和適當性審查會引發不同的法律效果，在備案審查中需要明確地予以區分。若規章被認定不符合上位法之規定，其應當被定義為自始無效，并且其產生的原因也是多種多樣的，既可能是因為自身在制定時已經不符合上位法的規定，也可能是因客觀原因，如上位法修改導致規章產生合法性爭議。相比之下，基于適當性被撤銷的規范性法律文件應當認定為自“宣告”之時嗣后無效，其更多是基于政策考量、現實變化或合理性判斷做出的調整，并非對法律位階的維護。全國人大常委會法工委在審查地方人口和計劃生育條例時，基于我國人口發展的重大轉折性變化、黨和國家改革完善計劃生育服務管理等社會效果的考量，反映了這一點。值得注意的是，基于審查機關和制定機關之間能力的差異，適當性審查的強度也會呈現出不同，對于技術性、專業性較強的規章，審查機關需要給予制定機關更大的尊重，但若涉及基本權利限制、重大公共利益等，需要更為嚴格的審查。差異化的審查強度本身是對行政專業判斷的適當尊重和必要監督之間的平衡，也是實質合理性的重要體現。

二、《條例》第十三條第五項的規范內涵

（一）如何理 解“是否適 當”

要準確解釋“是否適當”的規范內涵，首先，需要明確評價對象和參照標準，即評價對象因與什么相悖而不適當。在備案審查體系中，其他三種審查類型都具有明確的評價參照系，如憲法、法律或黨中央重大決策部署。根據由表及里、由淺入深的原則，合法性審查應當優先于適當性審查進行。換言之，接受適當性審查的法規規章已經滿足兩項基本條件，一是落實了法律“要求”作為的事項，二是不存在法律“禁止”的情形。因此，適當性審查的參照系只能是法外的標準，其主要發揮對合法性審查“補遺”的作用。

其次，《立法法》第七條為理解“是否適當”提供了重要指引，該條款列舉了四個方面的標準：其一，立法應當從實際出發；其二，適應經濟社會發展和全面深化改革的要求；其三，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任；其四，法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性。此處的標準實際上與政治性審查中的政策具有較強的關聯性。因為“黨中央作出的重大決策部署”和“國家的重大改革方向”本身就是基于實際情況預設的更加合理的狀態。

因此，分析“是否適當”的規范內涵，應包含以下幾個關鍵要素：規章是否科學地設定了權利義務關系、是否實現了功能適當的權責分配、是否符合國家改革發展的總體方向、是否體現了經濟性和效率性的要求。這些要素共同構成了評價規章適當性的完整框架。在實踐中，對規章適當性的審查往往需要結合具體領域的特點進行綜合判斷，既要考慮規章的規范內容，也要評估其實際執行效果。

（二）如何理解“規定的措施是否符合立法目的”

立法目的作為規章的靈魂，對整部規章具有根本性的指導意義。在備案審查實踐中，需要嚴格區分統攝整部規章的總體立法目的和規章所規定具體措施的直接目的。《條例》特別強調對規定措施是否符合立法目的的審查，其核心要義在于確保規章設定的各項具體措施能夠有效地服務于整體的立法目的。此種審查要求具有重要的實踐價值，若某項具體措施從形式上看完全合法，單獨考察似乎有其合理性，但如果將該措施放置于整體的立法目的框架下進行審查，就可能發現該措施無助于甚至可能阻礙立法整體目的的實現。譬如，為了加強環境保護制定的規章，其中設定了對企業生產設備的頻繁檢查。這些檢查措施本身不僅符合法律要求，也不違反法律的禁止性規定，但頻繁的檢查措施將過度干擾企業的正常生產經營，反而可能降低企業進行環境技術改造的積極性。此時，該項措施雖然具有合法性，但其與加強環境保護的立法初衷相背離，應當認定為“不適當”。

因此，在審查“規定的措施是否符合立法目的”時，審查機關需要以系統化的思維方式開展審查工作，既要準確把握規章的整體立法目的，也要分析規章規定的具體措施是否有助于實現立法目的、是否與整體立法目的之間存在實質的關聯性。此種審查不僅關注形式合法性，更注重實質合理性，體現了備案審查制度從形式監督向實質監督的發展趨勢。

（三）如何理解“規定的措施是否符合實際情況”

“實際情況”作為評價規章適當性的重要標準，包含了兩個方面的規范內容。其一，是指上位法規范依據層面的“實際情況”。這一要求首先可以從《立法法》第七條的規定中推導得出。該條明確要求立法應當從實際出發，適應經濟社會發展和全面深化改革的要求，這為理解“實際情況”提供了基本的法律依據。從宏觀層面來看，“實際情況”是指規章在制定時所處的特定歷史發展階段。我國正處于全面深化改革的關鍵時期，經濟社會發展呈現出許多新的特征。規章設定的措施必須與這個特定時期的發展水平和改革方向相適應。例如，在當前推動高質量發展、優化營商環境的政策背景下，此前對企業的某些管理措施和市場競爭限制措施，即使在過去某個特定時期被認為是適當的，現在也可能變得不合時宜。從微觀層面來看，“是否符合實際情況”主要考察規章中的措施是否合理設定權利義務關系、是否具有現實的可執行性、是否會帶來顯失公平的后果。即某項具體的措施在理論上看是有助于整體立法目的的實現，但在具體執行中卻可能對他人的合法權益或者重要的政策目標產生較大的負面影響。例如，《中華人民共和國食品安全法》第三十六條食品攤販的管理取消了行政許可手段，只是提出“應當符合本法規定的與其生產經營規模、條件相適應的食品安全要求”，就是看到了我國食品攤販從業人員大多數屬于低收入人群，產品的集約化和規?；潭容^低，強制要求其取得許可證超出了經濟社會發展水平。

其二，“實際情況”的第二個重要內涵是動態適應性。規章的適當性并不是一成不變的，而是會隨著實施環境的變化而變化的。這種變化主要表現如下：首先，經濟社會發展的變化。如全國人大常委會法工委在對收容教育相關決定審查時提出，“隨著我國經濟社會的快速發展和民主法治建設的深入推進……情況發生了很大變化……啟動廢止工作的時機已經成熟”。其次，國家政策的調整。譬如，國家在“放管服”改革的深入推進。最后，相關法律的修改完善。在這些情況下，制定時適當的規章條款可能會逐漸變得不合時宜。這就要求審查機關及時對相關的規章進行動態審查，建議制定機關及時對規章的內容進行必要調整與完善，保持其與實際情況的適應性。

三、關于規章適當性審查標準適用相關問題

（一）適當性審查的基本定位與審查前提

規章通過合法性審查，意味著立法的權限、程序、內容都已經符合上位法、《立法法》、《中華人民共和國行政處罰法》和《中華人民共和國行政許可法》等相關規定。適當性審查是以合法性審查通過為前提條件，在此基礎上進一步對規章制定主體在法定框架內的立法裁量權行使情況進行審查。這種審查定位既承認并尊重行政機關在法定權限范圍內的自主決策空間，也是對立法裁量權行使設定必要的規范邊界，防止裁量權的濫用和不當行使。從權力配置的角度來看，適當性審查實質上是在立法權與行政權之間建立的一種平衡機制。在我國的立法體制下，行政機關根據法律授權制定規章，既是對法律的細化實施，也是行政管理經驗的制度化表達。適當性審查既不是要替代行政機關的專業判斷，也不是要否定規章制定機關的自主權，而是要通過建立科學的審查標準，確保規章制定機關在行使其裁量權時能夠遵循基本的合理性和科學性要求。這種審查機制的確立，對于提升規章質量、保障公民權益、優化營商環境都具有重要意義。

（二）適當性審查的兩步審查法

根據《條例》第十三條第五項的明確規定，適當性審查應當采用結構化的兩步審查法。第一步審查的核心是對規章“規定的措施是否符合立法目的”進行深入評估，這一審查步驟需要根據規章的不同性質采取差異化的審查方法。若屬于具有上位法的實施性行政立法，審查重點在于判斷規章是否實現了上位法整體的立法目的，是否恰當地將上位法的原則性規定具體化。在此類審查中，如果發現規章設定的措施無助于整體立法目的的實現，甚至與立法目的相背離，或者屬于不必要增設的措施，那么就可以認定這些措施不符合適當性的要求。例如，為了實施《中華人民共和國環境保護法》，地方政府在制定相關的實施細則中增設了部分的審批要求，而該審批要求實際上又阻礙了環保技術的推廣應用，就可能被認定與促進環境保護的立法目的不符。若屬于沒有法律和行政法規依據的創制性立法，審查的重點則轉向具體措施與規章自身設定的整體立法目的之間的關聯性，這類審查需要警惕的是“目的和手段”背離的情況。換言之，規章在形式上宣稱了整體的立法目的，但實際采取的措施卻可能無助于甚至阻礙該目的的實現。如為了促進共享單車規范化發展制定管理辦法，但是若設置了過高的準入門檻導致市場只剩下一兩家企業運行，就可能與促進規范發展的立法初衷相矛盾。

第二步著重審查規章“規定的措施是否符合實際情況”。由于規章設定的行政處罰、行政許可等引發的爭議，可總結提煉為以下三類。其一，過度限制了相對人的某項權益；其二，對相對人的某項權益保護不足；其三，不合理地差別對待相對人的權益。根據該分類和《條例》第十三條第五項的規定，可以將比例原則作為適當性審查的標準。一方面，《條例》的規定本身蘊含了比例原則的理念，審查事項對應了比例原則的四項子原則。另一方面，上述三類爭議都有評價規章的目的正當性、目的與手段匹配性的訴求。實踐中比例原則已經被廣泛地應用于備案審查。通過比例原則可以理性地分析，不適當到何種程度才會無法通過審查。因此，這一階段的審查應當以比例原則作為核心標準，通過四個子原則的遞進適用，對規章措施進行系統化、精細化審查。其一是目的正當性審查。這一審查要求規章采取的措施必須服務于正當的公共目的。在具體操作中，需要考察措施所追求的目的是否符合國家政策導向，是否回應了真實的社會需求，是否具有足夠的公共利益基礎。例如，為了規范早市管理設定的措施，如果主要目的是整治市容市貌而非保障市民生活便利和商販的經營，其目的正當性就值得商榷。其二是適合性審查。故障采取的措施是否適合于達到所追求的目的，需要運用專業知識和經驗判斷，必要時還應當借助實證數據。如要求餐飲企業安裝價格昂貴的油煙凈化設施是否真能改善空氣質量，必須開展專家論證和數據支持。其三是必要性審查。在能夠達成相同目標的各種可選措施中，必須選擇對相對人權益限制最小的方案，需要全面考察可能的替代措施，進行比較分析。如某快遞網點管理辦法的制定目的是管理快遞行業派送快遞，維護消費者合法權益，防止消費者的包裹被“暴力”配送，明明可以使用更為溫和的管理手段，抑或利用民事手段維護消費者合法權益，但是采用高額罰款管理較小事務，違反了損害最小原則。其四是均衡性審查。即在該措施損害法益的嚴重性與措施所追求利益的重要性之間進行權衡，確保兩者保持適度平衡。這一審查往往需要量化分析，如計算措施帶來的成本與收益。如為了減少塑料污染全面禁止使用塑料包裝，就需要權衡環保效益與給商業活動帶來不便之間的關系。這四個子原則的適用需要遵循嚴格的順序性，只有當前一個子原則得到滿足時，才需要繼續審查下一個子原則，若前一個子原則未通過則無需進行下一步的審查，而直接判定該措施不適當。

（三）比例原則適用的特殊要求

在適用比例原則進行適當性審查時，必須充分認識到“是否符合實際情況”這一標準的復合性特征。這一標準不僅涉及相對人的權利義務配置，還包含政策導向、措施的經濟性、可執行性等多維度的考量因素。這些標準具有兩個鮮明的特點，一方面這些標準具有高度的概括性和抽象性。與合法性審查中相對明確的法律規則相比，適當性審查標準表現為原則性的要求，需要在具體情境中通過解釋和論證才能轉化為可操作的審查依據。這就要求審查機關具備較高的價值權衡和政策把握能力。另一方面，這些標準的適用需要大量的實證數據支撐。判斷一項措施是否“符合實際情況”，不能僅憑抽象推理，而必須建立在充分的事實基礎之上。如要審查某項規定的最低工資標準是否適當，就需要收集當地生活成本、企業承受能力、就業市場狀況等多方面的數據。為了提高在比例原則審查中的針對性和科學性，必須課以規章制定機關舉證說理義務，要求其對規章的合理性以及實際情況的適應性進行充分說理和論證。盡管國務院作為審查機關具有更高的權威性和更強專業性，但規章制定機關通常更了解其分管領域當地的特殊情況，要求制定機關舉證說理，可以充分利用其專業知識和管理經驗。通過要求制定機關對規章適當性的說理，審查機關在尊重制定機關立法裁量基礎上，更快地把握規章制定的考量因素，發現可能存在的問題。在實踐中，此種舉證說理義務可以表現為要求制定機關提交詳細的立法說明，包括立法背景調研數據、措施必須性分析、成本效益評估報告等材料。審查機關也可以根據相關材料的完整性和說服力，對規章的適當性做出更為準確的判斷。

結語

備案審查制度是維護國家法治統一的重要基石，《條例》第十三條第五項的審查要求不僅要看規章是否合法，更要看其是否合理、可行、符合實際需要。理解好、運用好“適當性”標準需要我們準確把握“適當”“是否符合立法目的”“是否符合實際情況”這些要求的具體含義和對背后復雜因素的考量。在具體的判斷是否“適當”時，結合比例原則這一理論分析框架，重視規章制定所依賴的專業知識和地方實際的客觀事實，讓制定機關對立法理由和立法事實作出充分說明，這樣才能做出更準確、更公平的判斷。