張紅｜不予處罰在反壟斷行政執(zhí)法中的適用

作者簡(jiǎn)介：張紅，北京師范大學(xué)法學(xué)院教授。文章來源：《行政法學(xué)研究》2025年第6期，轉(zhuǎn)自行政法學(xué)研究編輯部公號(hào)。注釋及參考文獻(xiàn)已略，引用請(qǐng)以原文為準(zhǔn)。

摘要

《行政處罰法》第33條規(guī)定了“輕微違法不罰”“首違不罰”和“無主觀過錯(cuò)不罰”三種不予處罰的情形。在反壟斷執(zhí)法中，并無“輕微違法不罰”的適用空間，“首違不罰”和“無主觀過錯(cuò)不罰”則存在適用空間。“首違不罰”中的初次違法應(yīng)限定于經(jīng)營(yíng)者在其經(jīng)營(yíng)期間第一次違反反壟斷法；危害后果是否輕微，應(yīng)當(dāng)結(jié)合壟斷行為的影響范圍，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的排除、限制程度，以及對(duì)消費(fèi)者利益損害的程度進(jìn)行綜合判斷；及時(shí)改正的時(shí)間節(jié)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在反壟斷機(jī)構(gòu)立案之前，包括經(jīng)營(yíng)者自行改正和應(yīng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)要求進(jìn)行改正兩種情形。作為主觀過錯(cuò)不存在的抗辯事由，包括不可抗力、經(jīng)營(yíng)者涉嫌壟斷行為系因遵守行政機(jī)關(guān)的規(guī)定而作出以及經(jīng)營(yíng)者被強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制從事壟斷行為等三種情形。

引言

2021年修改后的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）第33條規(guī)定了不予處罰的情形，其含義非常豐富，包括“輕微違法不罰”“首違不罰”和“無主觀過錯(cuò)不罰”三種情形。行政處罰實(shí)踐中，有的行政機(jī)關(guān)不愿意用、有的行政機(jī)關(guān)不敢用這一條文。主要原因一方面是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員對(duì)于不予處罰的三種情形可能存在不同的理解；另一方面，行政執(zhí)法實(shí)踐豐富多樣，不同執(zhí)法領(lǐng)域之間存在較大區(qū)別。與此同時(shí)，“小案重罰”和“類案不同罰”等問題也引起了社會(huì)廣泛關(guān)注。2024年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實(shí)施的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2024〕5號(hào)）明確要求“行政機(jī)關(guān)實(shí)施罰款等處罰時(shí)，要統(tǒng)籌考慮相關(guān)法律規(guī)范與行政處罰法的適用關(guān)系，符合行政處罰法第三十二條規(guī)定的從輕、減輕處罰或者第三十三條等規(guī)定的不予、可以不予處罰情形的，要適用行政處罰法依法作出相應(yīng)處理。鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)制定不予、可以不予、減輕、從輕、從重罰款等處罰清單”。全國(guó)各地的行政執(zhí)法實(shí)踐中，形成了“不予處罰清單”“首違不罰清單”等不罰清單。2025年2月初，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局制定發(fā)布了《市場(chǎng)監(jiān)管行政違法行為首違不罰清單（一）》及《市場(chǎng)監(jiān)管輕微行政違法行為不予處罰清單（一）》（以下簡(jiǎn)稱兩個(gè)《清單》），對(duì)12種首次違法和輕微違法行為不予處罰。

在反壟斷行政執(zhí)法領(lǐng)域，從公開的行政處罰決定看，幾乎沒有看到反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出不予處罰決定的情況。針對(duì)一些案件中能否適用不予處罰條款，理論界與實(shí)務(wù)界發(fā)生了非常激烈的討論，形成了針鋒相對(duì)的兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為反壟斷行政處罰案件具有很強(qiáng)的特殊性，不予處罰條款沒有適用空間；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，反壟斷行政處罰屬于行政處罰的一個(gè)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)遵守《行政處罰法》的規(guī)定，自然存在不予處罰條款的適用空間。

因此，本文的目的是探討不予處罰條款能否在反壟斷行政處罰案件中適用。具體而言，將逐一探討“輕微違法不罰”“首違不罰”和“無主觀過錯(cuò)不罰”這三種不予處罰在反壟斷案件中的適用空間。如果存在適用空間，應(yīng)當(dāng)包括哪些具體情形，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行判斷。

一、“輕微違法不罰”的適用空間

《行政處罰法》第33條第1款第1項(xiàng)規(guī)定：“違法行為輕微并及時(shí)改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。”一般將此稱為“輕微違法不罰”。全國(guó)人大常委會(huì)法工委在《中華人民共和國(guó)行政處罰法釋義》中指出，有一些行政違法行為的違法性較弱，違法情形比較輕微，沒有造成危害后果，且當(dāng)事人及時(shí)做了改正，盡管也破壞了行政管理秩序，構(gòu)成了行政違法行為，但不必一律給予行政處罰。可見，“輕微違法不罰”是指當(dāng)事人的行為雖然已經(jīng)構(gòu)成行政違法，但由于違法行為、性質(zhì)等方面的特殊性，而被法律免除了該行為的違法性，因而不給予行政處罰。

《行政處罰法》第33條第1款第1句規(guī)定的“輕微違法不罰”應(yīng)當(dāng)具備違法行為輕微、及時(shí)改正和沒有造成危害后果三個(gè)條件，缺一不可。

（一）違法行為輕微

如何理解“違法行為輕微”？《行政處罰法》并未明確。根據(jù)該法第5條第2款規(guī)定，設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。一方面，違法行為的事實(shí)與性質(zhì)是針對(duì)違法行為本身而論的；另一方面，在《行政處罰法》第33條第1款第1句規(guī)定中，“沒有造成危害后果”與“違法行為輕微”是進(jìn)行并列表述的，因此“違法行為輕微”應(yīng)當(dāng)指的是根據(jù)違法行為本身的情節(jié)是否輕微進(jìn)行判斷。

在行政執(zhí)法實(shí)踐中，各個(gè)執(zhí)法領(lǐng)域由于具體情況不同，并沒有關(guān)于違法行為“情節(jié)輕微”的統(tǒng)一判斷標(biāo)準(zhǔn)。綜合各個(gè)行政執(zhí)法領(lǐng)域的情況，行政機(jī)關(guān)通常會(huì)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行衡量：其一，違法行為的次數(shù)。如果違法行為次數(shù)很少，可能會(huì)被認(rèn)為“情節(jié)輕微”；如果多次、反復(fù)進(jìn)行違法行為，則不屬于“情節(jié)輕微”。其二，涉案金額。涉案金額通常包括以下兩種情形：第一種情形是違法行為涉及的貨值金額，例如反壟斷行政處罰案件中的“銷售額”、兩用物項(xiàng)出口行政處罰案件中的“違法經(jīng)營(yíng)額”等；第二種情形是違法所得的金額。如果違法行為所涉貨值和違法所得金額較少，可能會(huì)被認(rèn)定為“情節(jié)輕微”。其三，違法行為持續(xù)時(shí)間的長(zhǎng)短。如果違法行為僅是短期內(nèi)進(jìn)行，并非長(zhǎng)期實(shí)施，可能會(huì)被認(rèn)為“情節(jié)輕微”。

具體到反壟斷行政執(zhí)法，《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》）規(guī)定了壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位和具有或者可能具有限制、排除競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營(yíng)者集中三種壟斷行為。壟斷協(xié)議，是指排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議、決定或者其他協(xié)同行為。濫用市場(chǎng)支配地位，是指具有市場(chǎng)支配地位的企業(yè)為維持或者增強(qiáng)其市場(chǎng)支配地位而實(shí)施的反競(jìng)爭(zhēng)的行為。具有或者可能具有限制、排除競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營(yíng)者集中，是指經(jīng)營(yíng)者通過合并、購(gòu)買股權(quán)或者資產(chǎn)、訂立協(xié)議等方式取得對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營(yíng)者施加決定性影響的商業(yè)行為。針對(duì)壟斷行為是否可能是“輕微”的，目前存在兩種截然不同的觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，壟斷行為不可能是輕微的；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，此處所指的僅為“涉嫌壟斷行為”，實(shí)踐中有可能是輕微的。

從壟斷行為本身的特征而言，無論是壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位還是違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中，均不可能“情節(jié)輕微”。理由主要有兩點(diǎn)：首先，壟斷行為本身會(huì)產(chǎn)生或者可能產(chǎn)生排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，這是最根本的原因。在《布萊克法律詞典》中，壟斷包括兩層含義：第一個(gè)含義是賦予某人或公司以特權(quán)或特別優(yōu)勢(shì)，使之獲得從事某種特定商業(yè)或貿(mào)易、生產(chǎn)某種特定的物品或控制某種特定商品的全部供應(yīng)的排他性權(quán)利；第二個(gè)含義是指一種市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，在該種市場(chǎng)結(jié)構(gòu)形式中只有一家或幾家企業(yè)控制著某項(xiàng)產(chǎn)品或服務(wù)的全部銷售。第一個(gè)含義的壟斷是依法產(chǎn)生的，如知識(shí)產(chǎn)權(quán)的壟斷權(quán)、公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等；第二個(gè)含義的壟斷是由于市場(chǎng)力量增強(qiáng)形成的阻礙競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)。其次，實(shí)踐中，只要壟斷行為成立，通常涉案金額較大或者巨大。例如，在壟斷協(xié)議案件中，最常見的違法情形是固定或者變更商品價(jià)格、限制商品的生產(chǎn)數(shù)量或者銷售數(shù)量、分割銷售市場(chǎng)等，對(duì)于相關(guān)市場(chǎng)中的經(jīng)營(yíng)者影響很大，往往會(huì)產(chǎn)生較大或者巨大的銷售額。與此相應(yīng)的，涉案經(jīng)營(yíng)者的違法所得也可能是巨大的。尤其是由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局查處的反壟斷案件，包括跨省、自治區(qū)、直轄市的，案情較為復(fù)雜或者在全國(guó)有重大影響的，其涉案金額通常較為巨大。在違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中領(lǐng)域，《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第3條明確規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者集中達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)之一的，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)事先向國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報(bào)，未申報(bào)的不得實(shí)施集中。

綜合壟斷行為對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的排除、限制效果，以及涉及的銷售額及違法所得，壟斷行為不可能“情節(jié)輕微”。

（二）及時(shí)改正

及時(shí)改正這一要件包括兩個(gè)基本要素，何為及時(shí)？何為改正？對(duì)于及時(shí)的判斷，關(guān)鍵在于采取糾正措施時(shí)間節(jié)點(diǎn)的確定，即實(shí)施違法行為尚未造成危害后果時(shí)及時(shí)采取措施糾正以防止危害結(jié)果發(fā)生。

《反壟斷法》第56、57、58、62等條文中均規(guī)定了，存在壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位和經(jīng)營(yíng)者違反規(guī)定實(shí)施集中等壟斷行為的，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令停止違法行為。從反壟斷行政執(zhí)法的實(shí)踐看，確實(shí)存在著及時(shí)改正的情況。例如，在濫用市場(chǎng)支配地位案件中，當(dāng)事人主動(dòng)采取整改措施，包括主動(dòng)停止違法行為并進(jìn)行退賠，停止搭售或限定交易行為、主動(dòng)降低相關(guān)商品價(jià)格等，如果能夠推動(dòng)市場(chǎng)恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，應(yīng)視為“改正”。在壟斷協(xié)議案件中，包括經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)中止合同的執(zhí)行、主動(dòng)解除壟斷協(xié)議等。

（三）沒有造成危害后果

現(xiàn)行法律法規(guī)絕大多數(shù)都規(guī)定只要當(dāng)事人實(shí)施了違法行為，就應(yīng)受行政處罰，只有不到20%的法律、法規(guī)規(guī)定違法行為造成后果的，才給予行政處罰。需要區(qū)分兩種情況進(jìn)行分析：第一種情況下，危害后果是應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件之一，當(dāng)事人的行為沒有造成危害后果的，并不構(gòu)成行政違法行為；第二種情況下，危害后果不是應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件之一，當(dāng)事人的行為無論是否造成危害后果，均不影響行政違法行為的成立。危害后果通常是作為行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定的量罰因素。

具體到反壟斷行政執(zhí)法，三種壟斷行為的成立均是以“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”這一危害后果為構(gòu)成要件的。《反壟斷法》第7條規(guī)定：“具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者，不得濫用市場(chǎng)支配地位，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”。第16條規(guī)定：“本法所稱壟斷協(xié)議，是指排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議、決定或者其他協(xié)同行為。”針對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中，市場(chǎng)監(jiān)管總局需要判斷經(jīng)營(yíng)者集中是否可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果。《反壟斷法》第58條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者違反本法規(guī)定實(shí)施集中，且具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，由國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令停止實(shí)施集中、限期處分股份或者資產(chǎn)、限期轉(zhuǎn)讓營(yíng)業(yè)以及采取其他必要措施恢復(fù)到集中前的狀態(tài)，處上一年度銷售額百分之十以下的罰款；不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，處五百萬元以下的罰款。”因此，在反壟斷領(lǐng)域，如果經(jīng)營(yíng)者行為并未產(chǎn)生排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，反壟斷行為并不成立，自然不應(yīng)當(dāng)予以行政處罰。

需要特別注意的是，反壟斷行政處罰案件在危害結(jié)果這一要件上存在著很強(qiáng)的特殊性。“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”本質(zhì)上是指競(jìng)爭(zhēng)損害和損害的危險(xiǎn)，包括現(xiàn)實(shí)的損害和可能的損害。不論壟斷行為是否實(shí)施，或不利后果是否顯現(xiàn)，均強(qiáng)調(diào)的是若放之任之則可能損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。從內(nèi)涵上解釋“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”，應(yīng)包括已經(jīng)產(chǎn)生和可能產(chǎn)生兩種情況。涉及具體的壟斷行為，規(guī)定中的用語略有變化。《反壟斷法》第34條規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者集中具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)作出禁止經(jīng)營(yíng)者集中的決定。涉及壟斷協(xié)議，通常也被反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)或司法機(jī)關(guān)解釋為“造成或可能造成排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”。在認(rèn)定濫用市場(chǎng)支配地位時(shí)，一般要求“經(jīng)營(yíng)者相關(guān)行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)具有排除、限制影響。”

綜上而言，在反壟斷行政案件中，反壟斷行為一旦成立，很難認(rèn)定為“行為輕微”，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”的危害后果，雖然可能會(huì)存在當(dāng)事人及時(shí)改正違法行為的情況，但由于“違法行為輕微”“及時(shí)改正”和“沒有造成危害后果”這三個(gè)要件不能同時(shí)滿足，因此，反壟斷案件中不存在“輕微違法不罰”的適用空間。

二、“首違不罰”的適用空間

《行政處罰法》第33條第1款第2項(xiàng)規(guī)定：“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰。”一般將此稱為“首違不罰”，是指當(dāng)事人的行為已經(jīng)構(gòu)成應(yīng)受行政處罰行為，但因?yàn)閷儆诔醮芜`法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，行政機(jī)關(guān)可以決定不予行政處罰。因此，需要同時(shí)滿足“初次違法”“危害后果輕微”“及時(shí)改正”這三個(gè)條件時(shí)才有可能免予行政處罰。

2025年2月，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布的《違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)（試行）》第15條第1項(xiàng)規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者違法實(shí)施集中，不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，能夠證明有下列情形之一的，可以不予行政處罰：“（一）首次發(fā)生違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中行為，經(jīng)營(yíng)者在市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)現(xiàn)前，主動(dòng)報(bào)告并采取措施恢復(fù)到集中前狀態(tài)的。”該規(guī)定承認(rèn)了違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中案件中首違不罰的適用。因此，接下來要探討的是，在濫用市場(chǎng)支配地位和壟斷協(xié)議案件中，能否適用首違不罰？

（一）“初次違法”

許多學(xué)者對(duì)反壟斷領(lǐng)域的“初次違法”有著自己的理解：首先，在交通、食品安全、環(huán)境保護(hù)等執(zhí)法領(lǐng)域，同一主體可能存在違法行為多發(fā)頻發(fā)的情況。但反壟斷領(lǐng)域情況不同，一個(gè)經(jīng)營(yíng)者在經(jīng)營(yíng)期間內(nèi)可能只會(huì)發(fā)生一次壟斷行為。壟斷行為產(chǎn)生排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)影響較大，“一次即為足以”。如果對(duì)壟斷行為適用“首違不罰”，那就意味著其將不必承擔(dān)法律責(zé)任，無法實(shí)現(xiàn)《反壟斷法》的立法目的。其次，反壟斷案件處罰結(jié)果一般會(huì)向社會(huì)公開，如果適用“首違不罰”，可能會(huì)產(chǎn)生不好的社會(huì)效應(yīng)。一方面，對(duì)后續(xù)的處罰案件產(chǎn)生不好的示范效應(yīng)，不利于《反壟斷法》的執(zhí)法工作正常開展；另一方面，其他經(jīng)營(yíng)者也可能由此會(huì)產(chǎn)生一種免予處罰的心理預(yù)期，不利于對(duì)潛在違法者產(chǎn)生一般預(yù)防作用。

在反壟斷執(zhí)法領(lǐng)域，是否存在“初次違法”呢？答案當(dāng)然是肯定的。從各地各部門公布的“免罰清單”中違法行為的類型看，目前主要集中于廣告、市場(chǎng)主體登記注冊(cè)、特種設(shè)備、食品安全、消防、交通等領(lǐng)域。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布的《市場(chǎng)監(jiān)管行政違法行為首違不罰清單（一）》中列舉的八種違法行為均與食品經(jīng)營(yíng)許可有關(guān)的輕微違法行為。雖然至今沒有看到將壟斷行為列入“免罰清單”的情況，但初次實(shí)施壟斷行為的情況是客觀存在的。

（二）危害后果輕微

前述第二部分“輕微違法不罰”中探討了“沒有造成危害后果”的問題，認(rèn)為反壟斷行為一旦成立即會(huì)產(chǎn)生“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”的危害后果。本部分將繼續(xù)討論，反壟斷行政處罰案件中，是否可能存在“危害后果輕微”的情況。

“危害后果”應(yīng)當(dāng)僅限于“法律所保護(hù)的利益”。后果的范圍必須以違反行政法義務(wù)的行為所指向的利益是否受到法律保護(hù)為標(biāo)準(zhǔn)，利益未受到法律保護(hù)，就沒有所謂的后果。“輕微”表達(dá)的是行政法律秩序?qū)`法行為給社會(huì)公共利益、行政管理秩序或者公民合法權(quán)益造成損害的容忍程度。由于對(duì)“輕微”的評(píng)價(jià)必然會(huì)包含評(píng)價(jià)者的主觀價(jià)值判斷，因此宜盡量從客觀方面入手進(jìn)行判斷。具體到反壟斷領(lǐng)域，《反壟斷法》第1條明確了其要保護(hù)的利益至少包括以下兩個(gè)方面：其一，市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。在反壟斷領(lǐng)域，三種壟斷行為的成立均是以“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”這一危害后果為構(gòu)成要件的。其二，消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)一般會(huì)在關(guān)注壟斷行為是否存在排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的基礎(chǔ)上判斷壟斷行為是否會(huì)導(dǎo)致商品價(jià)格提高或者改變市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，從而損害消費(fèi)者福利。

因此，在反壟斷領(lǐng)域，“危害后果輕微”通常是涉嫌壟斷行為對(duì)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序或者消費(fèi)者利益、社會(huì)公共利益損害較小的情形。

（三）及時(shí)改正

關(guān)于反壟斷案件中經(jīng)營(yíng)者及時(shí)改正違法行為的可能性，上文“輕微違法不罰”部分已經(jīng)進(jìn)行了探討，此處不再贅述。

國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布的《違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)（試行）》第15條第1項(xiàng)規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者違法實(shí)施集中，不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，能夠證明有下列情形之一的，可以不予行政處罰：“（一）首次發(fā)生違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中行為，經(jīng)營(yíng)者在市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)現(xiàn)前，主動(dòng)報(bào)告并采取措施恢復(fù)到集中前狀態(tài)的。”這一規(guī)定明確肯定了違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中的“首違不罰”。并將時(shí)間節(jié)點(diǎn)限定在“市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)現(xiàn)前”，同時(shí)還增加了“主動(dòng)報(bào)告”的限定條件。

通過對(duì)“初次違法”“危害后果輕微” “及時(shí)改正”這三個(gè)條件進(jìn)行分析，我們認(rèn)為，反壟斷案件存在著“首違不罰”的適用空間。

三、“無主觀過錯(cuò)不罰”的適用空間

《行政處罰法》第33條第2款規(guī)定：“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò)的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”一般將此稱為“無主觀過錯(cuò)不罰”，即當(dāng)事人有證據(jù)足以證明其沒有主觀過錯(cuò)的，行政機(jī)關(guān)不予行政處罰。

（一）對(duì)主觀過錯(cuò)的認(rèn)識(shí)

1996年《行政處罰法》并未對(duì)構(gòu)成應(yīng)受行政處罰行為的主觀要件作出明文規(guī)定。原則上行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時(shí)，并不需要特別考慮行政違法行為人是否具有主觀過錯(cuò)及其屬于故意還是過失。但各部門基于各自領(lǐng)域特殊情況，可能在一些單行法規(guī)定里，將主觀過錯(cuò)作為應(yīng)受行政處罰行為的一個(gè)構(gòu)成要件。2021年修訂《行政處罰法》時(shí)采納了“普遍過錯(cuò)推定+單行法補(bǔ)充”的意見。具體而言，包括以下方面：

一是行政處罰原則上實(shí)行過錯(cuò)推定，當(dāng)事人有違法行為的，行政機(jī)關(guān)可以推定當(dāng)事人具有主觀過錯(cuò)，沒有必須主動(dòng)查證當(dāng)事人是否有主觀過錯(cuò)的硬性規(guī)定，單行法上有明確規(guī)定的除外。本條所規(guī)定的主觀過錯(cuò)是違法行為的隱藏要件，原則上只要當(dāng)事人不提出證據(jù)證明自己沒有主觀過錯(cuò)的，行政機(jī)關(guān)都不需要證明其有過錯(cuò)。主觀過錯(cuò)包括故意和過失，無論當(dāng)事人作出違法行為是故意還是過失，均構(gòu)成主觀過錯(cuò)，此時(shí)不適用不予處罰的規(guī)定。

二是當(dāng)事人可以提供證據(jù)證明自己沒有主觀過錯(cuò)。《行政處罰法》第33條第2款還明確了當(dāng)事人提供的證據(jù)要達(dá)到“足以證明”的標(biāo)準(zhǔn)。如果當(dāng)事人無法提出證據(jù)證明其沒有主觀過錯(cuò)，或者提出的證據(jù)不足以證明其沒有主觀過錯(cuò)，則主張不能成立。

三是本規(guī)定存在例外情形，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。一些單行法律和行政法規(guī)中如果明確規(guī)定當(dāng)事人作出違法行為必須是故意的才予以行政處罰，那么，當(dāng)事人的主觀狀態(tài)需要由行政機(jī)關(guān)來舉證證明，不適用推定過錯(cuò)單行法律、行政法規(guī)中有上述規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用其規(guī)定。

（二）基于壟斷行為的分析

反壟斷行為是否以主觀過錯(cuò)作為構(gòu)成要件之一？以下將針對(duì)壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位以及違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中三種壟斷行為進(jìn)行逐一分析。

其一，壟斷協(xié)議。協(xié)議，是指經(jīng)營(yíng)者間達(dá)成的限制、排除競(jìng)爭(zhēng)的合意，書面、口頭形式均可。壟斷協(xié)議分為橫向協(xié)議和縱向協(xié)議。橫向協(xié)議是處于同一生產(chǎn)或銷售環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)者之間達(dá)成的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議。縱向協(xié)議，是處于產(chǎn)業(yè)不同流通環(huán)節(jié)的具有交易關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者間達(dá)成的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議。從協(xié)議一詞的本義來看，達(dá)成協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者之間存在意思聯(lián)絡(luò)是達(dá)成協(xié)議的前提。一般情況下，在對(duì)何為意思聯(lián)絡(luò)進(jìn)行判斷時(shí)，只要經(jīng)營(yíng)者事前有意思聯(lián)絡(luò)溝通、信息交流的事實(shí)，而基于共同認(rèn)識(shí)、共同預(yù)測(cè)、步調(diào)一致采取同一行動(dòng)或者行為協(xié)調(diào)一致，即可認(rèn)定行為存在。

決定，是指行業(yè)協(xié)會(huì)組織本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者實(shí)施的壟斷行為。決定一般體現(xiàn)為行業(yè)協(xié)會(huì)制定的章程、依據(jù)章程作出的強(qiáng)制性決定或者任意性建議等。

其他協(xié)同行為是指經(jīng)營(yíng)者之間雖未明確訂立協(xié)議或者決定，但實(shí)質(zhì)上存在協(xié)調(diào)一致的行為。《禁止壟斷協(xié)議規(guī)定》第6條規(guī)定，認(rèn)定其他協(xié)同行為應(yīng)當(dāng)考慮的因素之一就是“經(jīng)營(yíng)者之間是否進(jìn)行過意思聯(lián)絡(luò)或者信息交流”。

可見，雖然沒有明確規(guī)定壟斷協(xié)議案件中經(jīng)營(yíng)者的主觀過錯(cuò)作為違法的構(gòu)成要件，但協(xié)議、決定或者其他協(xié)同行為這三種形式均包含了意思聯(lián)絡(luò)或者信息交流，這就意味著當(dāng)事人存在主觀過錯(cuò)。

其二，濫用市場(chǎng)支配地位。濫用市場(chǎng)支配地位是指具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者，通過壟斷定價(jià)、掠奪性定價(jià)、拒絕交易、限定交易、捆綁交易、差別待遇等手段，從事排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。

根據(jù)《反壟斷法》和《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為規(guī)定》，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)濫用市場(chǎng)支配地位壟斷行為的認(rèn)定，已經(jīng)形成了相對(duì)固定的模式：首先，界定案件中的相關(guān)市場(chǎng)，即經(jīng)營(yíng)者在一定時(shí)期內(nèi)就特定商品或者服務(wù)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的商品范圍和地域范圍，包括相關(guān)商品市場(chǎng)和相關(guān)地域市場(chǎng)。其次，確定當(dāng)事人在相關(guān)市場(chǎng)是否具有支配地位。經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)是否具有能夠控制商品價(jià)格、數(shù)量或者其他交易條件，或者能夠阻礙、影響其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)能力的市場(chǎng)地位。再次，當(dāng)事人實(shí)施了濫用市場(chǎng)支配地位的行為。《反壟斷法》第22條列舉了禁止具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者從事的濫用市場(chǎng)支配地位行為。《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為規(guī)定》對(duì)這些行為逐一進(jìn)行了細(xì)化。最后，當(dāng)事人的行為排除、限制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。包括排除、限制了相關(guān)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)或者潛在競(jìng)爭(zhēng)、損害了相關(guān)經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利、損害了消費(fèi)者利益等。

有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)事人的主觀方面已經(jīng)隱含在行為不法中。從濫用市場(chǎng)支配地位案件認(rèn)定濫用市場(chǎng)支配地位的模式來看，已經(jīng)默認(rèn)當(dāng)事人存在主觀過錯(cuò)。因此，當(dāng)事人的主觀過錯(cuò)成為了一個(gè)隱形的且無需證明的違法行為構(gòu)成要件。

其三，違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中。經(jīng)營(yíng)者集中包括三種情形：經(jīng)營(yíng)者合并；經(jīng)營(yíng)者通過取得股權(quán)或者資產(chǎn)的方式取得對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的控制權(quán)；經(jīng)營(yíng)者通過合同等方式取得對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營(yíng)者施加決定性影響。《經(jīng)營(yíng)者集中審查規(guī)定》第8條規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者集中達(dá)到國(guó)務(wù)院規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)（以下簡(jiǎn)稱申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)）的，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)事先向市場(chǎng)監(jiān)管總局申報(bào)，未申報(bào)或者申報(bào)后獲得批準(zhǔn)前不得實(shí)施集中。經(jīng)營(yíng)者違反《反壟斷法》的規(guī)定，且具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，構(gòu)成違法。具體表現(xiàn)為經(jīng)營(yíng)者集中達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)營(yíng)者未申報(bào)實(shí)施集中，或者申報(bào)后未經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施集中或者違反審查決定的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查。從違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中的案件情況看，實(shí)踐中的確存在以下兩種情況：

第一種情況，經(jīng)營(yíng)者明知集中將達(dá)到國(guó)務(wù)院規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)而沒有事先向市場(chǎng)監(jiān)管總局申報(bào)，或者是在申報(bào)后獲得批準(zhǔn)前實(shí)施集中，且目的是排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。《橫向經(jīng)營(yíng)者集中審查指引》第11條規(guī)定：“如果有證據(jù)表明，經(jīng)營(yíng)者實(shí)施集中的主要目的是排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)傾向認(rèn)為該項(xiàng)集中具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，除非經(jīng)營(yíng)者能夠證明該項(xiàng)集中不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果。”在“山東太陽控股集團(tuán)有限公司收購(gòu)萬國(guó)紙業(yè)太陽白卡紙有限公司、山東國(guó)際太陽紙板有限公司和山東萬國(guó)太陽食品包裝材料有限公司股份股權(quán)未依法申報(bào)經(jīng)營(yíng)者集中案”中，商務(wù)部認(rèn)為“當(dāng)事人初次申報(bào)文件材料不符合法定要求被退回后，重新申報(bào)前實(shí)施了經(jīng)營(yíng)者集中，明知負(fù)有申報(bào)義務(wù)并了解申報(bào)的相關(guān)規(guī)定和程序，主觀故意明顯”。在《橫向經(jīng)營(yíng)者集中審查指引》第11條案例中，甲公司擬收購(gòu)乙公司。乙經(jīng)營(yíng)一款近期上市但銷量快速增長(zhǎng)的B產(chǎn)品，與甲銷售的A產(chǎn)品存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。甲評(píng)估該收購(gòu)的內(nèi)部文件顯示：“通過這次收購(gòu)，我們可以消除來自乙公司B產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)威脅，并可以在交割后逐步使B退出市場(chǎng)，進(jìn)而鞏固A對(duì)市場(chǎng)的控制力。”其他內(nèi)部文件也顯示，本次收購(gòu)的主要目的是消除來自B產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)壓力。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)傾向認(rèn)為該項(xiàng)集中具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果。從《橫向經(jīng)營(yíng)者集中審查指引》第11條中“主要目的”的表述可以看出，違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中應(yīng)當(dāng)是故意而為的行為。

第二種情況下，經(jīng)營(yíng)者并不知道集中將達(dá)到國(guó)務(wù)院規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，因而未進(jìn)行申報(bào)；或者經(jīng)營(yíng)者沒有嚴(yán)格履行審查決定所規(guī)定的義務(wù)。第一種情況屬于主觀故意，而第二種情況則屬于過失。但無論是故意還是過失，均構(gòu)成主觀過錯(cuò)。在“賽默飛世爾科技公司違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中案”中，2014年1月14日，商務(wù)部發(fā)布《公告》，附條件批準(zhǔn)賽默飛世爾收購(gòu)立菲技術(shù)公司。《公告》第(四)項(xiàng)要求，賽默飛世爾應(yīng)當(dāng)在未來10年中以每年1%的幅度降低SSP試劑盒和SDS-PAGE蛋白質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)品的中國(guó)市場(chǎng)目錄價(jià)，同時(shí)不降低給予中國(guó)經(jīng)銷商的折扣。2016年，賽默飛世爾部分SSP試劑盒和SDS-PAGE蛋白質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)品給予中國(guó)經(jīng)銷商的價(jià)格折扣未達(dá)到《公告》要求。賽默飛世爾辯稱，企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)部門重組以及公司IT系統(tǒng)技術(shù)疏忽，導(dǎo)致部分產(chǎn)品在賬戶轉(zhuǎn)移過程中發(fā)生了過渡性錯(cuò)誤。商務(wù)部最后認(rèn)定“違反《公告》的行為并非出于明顯故意，沒有直接追求損害后果的意圖”。

可見，在違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中案件中，一般是將主觀過錯(cuò)作為違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中的構(gòu)成要件之一。

（三）作為量罰因素的主觀過錯(cuò)

雖然《反壟斷法》《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為規(guī)定》《禁止壟斷協(xié)議規(guī)定》《經(jīng)營(yíng)者集中審查規(guī)定》并未明確規(guī)定經(jīng)營(yíng)者的主觀過錯(cuò)是壟斷行為的構(gòu)成要件之一，但是當(dāng)事人的主觀過錯(cuò)已經(jīng)成為一個(gè)隱形的且無需證明的違法行為構(gòu)成要件。執(zhí)法實(shí)踐中，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不必搜集證據(jù)證明當(dāng)事人存在主觀過錯(cuò)。

在部分反壟斷處罰案件中，當(dāng)事人會(huì)提出沒有主觀過錯(cuò)作為抗辯理由。例如，在“同方知網(wǎng)北京技術(shù)有限公司、同方知網(wǎng)數(shù)字出版技術(shù)股份有限公司、《中國(guó)學(xué)術(shù)期刊（光盤版）》電子雜志社有限公司濫用市場(chǎng)支配地位案”中，當(dāng)事人提出“未強(qiáng)迫合作對(duì)象簽署獨(dú)家合作協(xié)議，且獨(dú)家合作行為并非出于濫用市場(chǎng)支配地位的主觀目的，同時(shí)結(jié)合相關(guān)市場(chǎng)情況和行業(yè)情況看，獨(dú)家合作形式具有一定的合理性”用以證明其無濫用市場(chǎng)支配地位的故意。這些案件中，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)均未采納當(dāng)事人的抗辯意見。

但同時(shí)我們發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可能會(huì)在個(gè)別案件中，將當(dāng)事人的主觀狀態(tài)作為行政處罰的量罰因素對(duì)待。例如，在“新譽(yù)集團(tuán)有限公司、龐巴迪運(yùn)輸集團(tuán)瑞典有限公司設(shè)立合營(yíng)企業(yè)未依法申報(bào)案件”中，商務(wù)部“考慮到該項(xiàng)交易未依法申報(bào)是由于合營(yíng)企業(yè)急于參與某地鐵項(xiàng)目投標(biāo)，交易雙方主觀故意明顯；并且，交易一方龐巴迪瑞此前因違法申報(bào)接受過行政處罰，此次系再次違法”。據(jù)此，商務(wù)部決定對(duì)新譽(yù)集團(tuán)處以30萬元罰款的行政處罰，對(duì)龐巴迪瑞典處以40萬元罰款的行政處罰。從執(zhí)法實(shí)踐角度看，在某些案件中，經(jīng)營(yíng)者的主觀過錯(cuò)是被作為行政處罰的量罰情節(jié)來看待的。

可以看到，雖然反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)目前并未適用“無主觀過錯(cuò)不罰”，但不可否認(rèn)的是，實(shí)踐中的確存在一些案件，經(jīng)營(yíng)者能夠提出證據(jù)證明其沒有主觀過錯(cuò)，這種情況下存在著不予行政處罰的適用空間。

四、不予處罰的適用情形

如前所述，“輕微違法不罰”在反壟斷行政處罰案件中沒有適用空間，“首違不罰”“無主觀過錯(cuò)不罰”則存在著適用空間。本部分將探討不予處罰的具體適用情形。

（一）“首違不罰”的適用情形

1.關(guān)于初次違法的限定

事實(shí)上，初次違法可分為真正的初次和不真正的初次，兩者區(qū)分的關(guān)鍵在于違法行為發(fā)生時(shí)，向前追溯的期限長(zhǎng)短。若向前無限期追溯，則為真正的初次，“一生一次”；若不是無限期追溯，則構(gòu)成了周期首違不罰。從目前各部門和各地方公布的“首違免罰清單”來看，幾乎都是周期首違不罰。各個(gè)地方的不同行政執(zhí)法對(duì)于周期的規(guī)定存在不同，常見的周期有三個(gè)月、六個(gè)月、一年或者兩年。2025年2月初，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布的《市場(chǎng)監(jiān)管行政違法行為首違不罰清單（一）》中指出：“初次違法是指生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體第一次違反食品安全法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定，依法被判定為違法行為的情況。同一生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體兩年內(nèi)未發(fā)生同類違法行為的，視為初次違法。”

考慮到反壟斷案件的特殊性，應(yīng)當(dāng)將初次違法確定為真正的初次，即經(jīng)營(yíng)者在其經(jīng)營(yíng)期間內(nèi)第一次違反反壟斷法，依法被判定為實(shí)施壟斷行為。

2.危害后果的判斷因素

認(rèn)定是否“危害后果輕微”，應(yīng)當(dāng)綜合以下三個(gè)因素進(jìn)行考慮：

一是壟斷行為的影響范圍。這個(gè)主要根據(jù)相關(guān)市場(chǎng)來進(jìn)行判斷。就相關(guān)商品或者服務(wù)市場(chǎng)規(guī)模而言，如果市場(chǎng)規(guī)模較大會(huì)被認(rèn)為影響范圍較大；如果市場(chǎng)規(guī)模較小，可能會(huì)被認(rèn)為影響范圍較小。例如，在“阿里巴巴實(shí)施‘二選一’壟斷行為案”中，相關(guān)市場(chǎng)為網(wǎng)絡(luò)銷售平臺(tái)服務(wù)市場(chǎng)。在“美團(tuán)實(shí)施‘二選一’壟斷行為案”中，相關(guān)市場(chǎng)為網(wǎng)絡(luò)餐飲外賣平臺(tái)服務(wù)市場(chǎng)。就相關(guān)地域市場(chǎng)而言，如果經(jīng)營(yíng)者的壟斷行為影響到整個(gè)中國(guó)境內(nèi)，即為影響范圍大；反之，如果僅僅影響到某個(gè)地域且范圍相對(duì)較小，會(huì)被認(rèn)為影響較小。在一些公用事業(yè)領(lǐng)域（如供水、供氣），因市場(chǎng)有限、地域范圍相對(duì)較小，可能會(huì)被認(rèn)為危害后果輕微。例如，在“廣西上林縣三里六仙自然水公司案”中，該公司在鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水服務(wù)中強(qiáng)制用戶接受“保底收費(fèi)”（即用水不足8立方米按8立方米計(jì)費(fèi)），影響范圍僅限于當(dāng)?shù)兀丛斐蓮V泛市場(chǎng)封鎖。

二是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的排除、限制程度。如果經(jīng)營(yíng)者涉嫌壟斷行為并未完全排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，可能會(huì)被認(rèn)為危害后果較輕。例如，在“永福縣供水公司捆綁交易案”中，供水公司強(qiáng)制用戶購(gòu)買其提供的供水設(shè)施及安裝服務(wù)。法院認(rèn)定其行為構(gòu)成搭售，但因用戶仍可通過其他合法途徑購(gòu)買設(shè)備（須經(jīng)供水公司驗(yàn)收），未完全排除市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這種情況下可能會(huì)被視為危害后果較輕。

三是對(duì)消費(fèi)者利益損害的程度。在濫用市場(chǎng)支配地位案件中，涉嫌濫用市場(chǎng)支配地位的行為并未直接導(dǎo)致相關(guān)商品價(jià)格提高或者顯著提高，消費(fèi)者利益并未受到損害或者損害有限。在壟斷協(xié)議案件中，如果壟斷協(xié)議主要限制企業(yè)間的商業(yè)行為，并未直接導(dǎo)致消費(fèi)者支付更高價(jià)格或者選擇受限，或者壟斷協(xié)議已經(jīng)達(dá)成但尚未實(shí)施的情況，均可能會(huì)存在危害后果輕微的情況。例如，幾家企業(yè)就某地域范圍內(nèi)，某商品的銷售價(jià)格進(jìn)行提高固定，討論后形成《會(huì)議紀(jì)要》。因被舉報(bào)而尚未正式實(shí)行提高后的價(jià)格。這種情況下雖然可能造成排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，但對(duì)于消費(fèi)者的利益并未產(chǎn)生不利影響，可以認(rèn)定為“危害后果輕微”。

3.“及時(shí)改正”

“及時(shí)改正”需要結(jié)合“及時(shí)”和“改正”兩個(gè)因素進(jìn)行綜合判斷：

其一，關(guān)于“及時(shí)改正”的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。從實(shí)踐的角度看，執(zhí)法機(jī)關(guān)的困惑在于如何把握“及時(shí)”的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。焦點(diǎn)進(jìn)一步集中于，如果一個(gè)違法行為已經(jīng)被行政處罰立案，在調(diào)查期間進(jìn)行改正的，是否屬于“及時(shí)”？結(jié)合各地免罰清單規(guī)定和司法實(shí)踐看，只要認(rèn)定“危害后果輕微”，則在合理時(shí)間段內(nèi)當(dāng)事人將被破壞的秩序恢復(fù)為違法行為前的狀態(tài)所進(jìn)行的糾正均為及時(shí)改正。

反壟斷案件中判斷改正是否為“及時(shí)”，應(yīng)當(dāng)考慮幾個(gè)因素：一是“首違不罰”與“輕微違法不罰”的區(qū)別。“首違不罰”需同時(shí)滿足“初次違法”“危害后果輕微”“及時(shí)改正”這三個(gè)條件，方才可能免予處罰。從《行政處罰法》第33條第1款的條文表述看，是允許當(dāng)事人在危害后果已經(jīng)發(fā)生的情況下進(jìn)行改正的。所以，作為首違不罰條件之一的“及時(shí)改正”，其時(shí)間節(jié)點(diǎn)可以晚于前述“輕微違法不罰”中及時(shí)改正的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。二是考慮“首違不罰”與從輕減輕處罰的區(qū)別。《行政處罰法》第32條第1項(xiàng)規(guī)定，主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的，應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰。實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)對(duì)于主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的時(shí)間節(jié)點(diǎn)最晚把握在行政處罰案件立案之后的調(diào)查期間。但“首違不罰”的處理結(jié)果可以是不予行政處罰，因此，其最晚的時(shí)間節(jié)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)比從輕或者減輕處罰中主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的時(shí)間節(jié)點(diǎn)要早一點(diǎn)。具體到反壟斷案件，《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為規(guī)定》第26條和《禁止壟斷協(xié)議規(guī)定》第23條均規(guī)定，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在接受舉報(bào)之后，對(duì)涉嫌濫用市場(chǎng)支配地位行為或壟斷協(xié)議的必要調(diào)查，符合條件的，應(yīng)當(dāng)立案。我們認(rèn)為，結(jié)合反壟斷案件的特點(diǎn)，作為“首違不罰”條件之一的“及時(shí)改正”，時(shí)間節(jié)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是在反壟斷機(jī)構(gòu)行政處罰立案之前。

其二，“改正”是否限于主動(dòng)改正？對(duì)于改正的判斷，理論上存在不同的觀點(diǎn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，改正僅指違法行為人主動(dòng)改正；另有觀點(diǎn)認(rèn)為不僅包括違法行為人主動(dòng)糾正，也包括行為人“被迫”或者“被責(zé)令”改正違法行為。分歧在于是否考慮違法行為人的心理狀態(tài)。主張將改正限于主動(dòng)改正的觀點(diǎn)認(rèn)為，從體系性角度看，根據(jù)《行政處罰法》第32條的規(guī)定，當(dāng)事人主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的，或者主動(dòng)供述行政機(jī)關(guān)尚未掌握的違法行為的，應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰。從該條規(guī)定看，當(dāng)事人消除或者減輕違法行為危害后果、供述行政機(jī)關(guān)尚未掌握的違法行為的，主觀上應(yīng)當(dāng)是主動(dòng)的狀態(tài)。不予處罰與從輕、減輕處罰相比較而言，更有利于當(dāng)事人。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)結(jié)合《行政處罰法》第1條關(guān)于立法目的進(jìn)行綜合分析。該條規(guī)定：“為了規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法。”可以看出，對(duì)于公共利益和社會(huì)秩序的維護(hù)優(yōu)先于保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。再結(jié)合《行政處罰法》第4條關(guān)于行政處罰的定義可以看出，行政處罰法的立法目的更傾向于維護(hù)客觀的行政管理秩序。因此，對(duì)于輕微的違法行為，只要其改正后沒有對(duì)行政管理秩序造成危害，哪怕行為人是在“被迫”的主觀狀態(tài)下及時(shí)改正的，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)為其符合“及時(shí)改正”這一要件。從實(shí)踐情況看，有的地方和部門公開的“免罰清單”中也是將自行改正或責(zé)令改正期間改正的情況均視為“改正”的范疇。

在反壟斷領(lǐng)域，除了當(dāng)事人自行改正之外，也存在著應(yīng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)要求而改正的情況。《反壟斷法》第55條規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者、行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，涉嫌違反本法規(guī)定的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以對(duì)其法定代表人或者負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，要求其提出改進(jìn)措施。如果經(jīng)營(yíng)者被反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)約談后采取措施，也應(yīng)當(dāng)被視為改正。因此，在反壟斷領(lǐng)域，經(jīng)營(yíng)者自行改正和應(yīng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)要求進(jìn)行改正這兩種情形均屬于“改正”的范疇。

（二）“無主觀過錯(cuò)不罰”的適用情形

“無主觀過錯(cuò)不罰”在理論上的適用可能性和實(shí)踐中的零適用現(xiàn)狀之間的反差，不僅存在于反壟斷執(zhí)法領(lǐng)域，也廣泛存在于各個(gè)執(zhí)法領(lǐng)域。這種現(xiàn)象的主要原因在于執(zhí)法機(jī)關(guān)很難準(zhǔn)確地把握“足以證明沒有主觀過錯(cuò)”。為了促使行政機(jī)關(guān)敢于適用“無主觀過錯(cuò)不罰”條款，有必要實(shí)現(xiàn)從主觀過錯(cuò)向客觀化的轉(zhuǎn)換，明確列舉出一些客觀的抗辯事由。抗辯事由必須與違法行為事實(shí)之間具有關(guān)聯(lián)性，且證明達(dá)到一定的可信度，否則，難以產(chǎn)生反證的法效果。

至于何為“足以證明”。行政法學(xué)理論界與實(shí)務(wù)界不無爭(zhēng)議。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“足以證明”作為一個(gè)不確定的法律概念，如同“盡到充分合理的查找、檢索義務(wù)”和何為“充分證據(jù)證明”一樣，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)低于刑事訴訟的“排除合理懷疑”又高于民事訴訟的“高度蓋然性”的證明標(biāo)準(zhǔn)。“足以證明”作為證明標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容應(yīng)該在“排除合理懷疑”和“高度蓋然性”之間基于個(gè)案情況具體確定。當(dāng)然，當(dāng)事人提出的證據(jù)是否達(dá)到“足以證明”其沒有主觀過錯(cuò)的程度，屬于行政機(jī)關(guān)裁量的范圍。

具體到反壟斷領(lǐng)域，作為主觀過錯(cuò)不存在的抗辯事由，主要有以下幾種情況：

1.不可抗力

不可抗力即客觀上不能預(yù)見、不能避免且不可克服的原因。例如，自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等。《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》）《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》中均有關(guān)于不可抗力的規(guī)定。例如，《行政許可法》第70條第5項(xiàng)規(guī)定，因不可抗力導(dǎo)致行政許可事項(xiàng)無法實(shí)施的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理有關(guān)行政許可的注銷手續(xù)。在反壟斷領(lǐng)域，如果由于不可抗力導(dǎo)致違法的，可以不予行政處罰。2025年2月市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布的《違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)（試行）》第15條第2項(xiàng)規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者違法實(shí)施集中，不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，能夠證明盡到審慎評(píng)估義務(wù)后因不能預(yù)見、不能避免且不能克服的客觀情況導(dǎo)致違法的，可以不予行政處罰。

2.經(jīng)營(yíng)者涉嫌壟斷行為系因遵守行政機(jī)關(guān)的規(guī)定而做出

實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)經(jīng)常通過發(fā)布行政規(guī)范性文件對(duì)一些事務(wù)進(jìn)行管理。但這些行政規(guī)范性文件可能會(huì)產(chǎn)生損害公平競(jìng)爭(zhēng)的效果。經(jīng)營(yíng)者因?yàn)樽袷匦姓C(jī)關(guān)發(fā)布的行政規(guī)范性文件中的要求，可能會(huì)實(shí)施涉嫌壟斷行為。

經(jīng)營(yíng)者涉嫌壟斷行為系因遵守行政機(jī)關(guān)的規(guī)定而做出可以不予行政處罰，須同時(shí)具備以下兩方面的條件：

其一，當(dāng)事人實(shí)施涉嫌壟斷行為僅系為了遵守行政規(guī)范性文件。在“某燃?xì)夤旧嫦訛E用市場(chǎng)支配地位案”中,當(dāng)事人依據(jù)原某市燃?xì)獗O(jiān)督管理處印發(fā)的兩個(gè)規(guī)范性文件要求確定的8家智能燃?xì)獗砉┴浬蹋笊暾?qǐng)燃?xì)鈭?bào)裝的工商業(yè)用戶從這8家智能燃?xì)獗砉┴浬讨羞x擇一款智能燃?xì)獗淼男袨椋瑑H系為了遵守行政規(guī)范性文件，不存在主觀過錯(cuò)。需要注意的是，此處應(yīng)當(dāng)排除當(dāng)事人參與了行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的制定這種情況。在此情況下，當(dāng)事人仍然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。例如，在“亳州市保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)固定價(jià)格壟斷協(xié)議案”中，當(dāng)事人提出，其沒有組織本行業(yè)經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議，確定兩家承保公司以及費(fèi)率是由亳州市人民政府安全委員會(huì)和安監(jiān)局委托市公共資源管理局展開的公開招標(biāo)。執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為，亳州市保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)參與制定了《關(guān)于印發(fā)〈亳州市高危行業(yè)領(lǐng)域強(qiáng)制實(shí)施安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)工作方案〉的通知》，其作為社團(tuán)法人不應(yīng)當(dāng)參與七家行政機(jī)關(guān)組織的這種同意固定價(jià)格的行為，存在主觀過錯(cuò)。因此認(rèn)定其構(gòu)成壟斷行為，對(duì)于7家行政機(jī)關(guān)涉嫌行政性壟斷行為另案處理。

其二，行政機(jī)關(guān)頒布的行政規(guī)范性文件嚴(yán)重破壞了市場(chǎng)秩序，已構(gòu)成濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為。上述某燃?xì)夤旧嫦訛E用市場(chǎng)支配地位案中，某市原燃?xì)獗O(jiān)督管理處以印發(fā)行政規(guī)范性文件的方式，確定8家智能天然氣表入圍企業(yè)，限定當(dāng)事人和申請(qǐng)報(bào)裝的燃?xì)庥脩糁荒軓钠湟压嫉娜雵細(xì)庵悄芴烊粴獗砉┴浬讨羞x擇。某市原燃?xì)獗O(jiān)督管理處剝奪了當(dāng)事人和燃?xì)庥脩糇杂蛇x擇智能天然氣表供貨商的權(quán)利，也剝奪了其他生產(chǎn)和經(jīng)銷合格智能天然氣表企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，嚴(yán)重破壞了市場(chǎng)秩序，構(gòu)成濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為。需要注意的是，這一條件的滿足，需要以行政機(jī)關(guān)已經(jīng)構(gòu)成濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為為前提。

從具體程序上來講，應(yīng)當(dāng)區(qū)分兩種情形：

第一種情形，行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為已經(jīng)被立案調(diào)查，并已經(jīng)被反壟斷機(jī)構(gòu)進(jìn)行了處理。在此情形下，涉嫌實(shí)施反壟斷行為的經(jīng)營(yíng)者主張其沒有主觀過錯(cuò)，反壟斷機(jī)構(gòu)可以據(jù)此作出不予處罰決定。

第二種情形，行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為尚未被立案調(diào)查，而是該涉嫌反壟斷案件構(gòu)成了行政性壟斷的案件線索。在此情形下，涉嫌反壟斷案件的調(diào)查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)做出中止調(diào)查決定。雖然根據(jù)《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為規(guī)定》第32條、《禁止壟斷協(xié)議》第31條規(guī)定，中止調(diào)查決定僅適用于涉嫌濫用市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者或者涉嫌壟斷協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者在被調(diào)查期間，提出中止調(diào)查申請(qǐng)，承諾在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)可的期限內(nèi)采取具體措施消除行為影響這種情形。但根據(jù)《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》第46條的規(guī)定，行政處罰決定須以相關(guān)案件的裁判結(jié)果或者其他行政決定為依據(jù)，而相關(guān)案件尚未審結(jié)或者其他行政決定尚未作出的，經(jīng)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，中止案件調(diào)查。中止調(diào)查的原因消除后，應(yīng)當(dāng)立即恢復(fù)案件調(diào)查。因此，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以依據(jù)本條規(guī)定中止案件調(diào)查。如果在另案處理的行政機(jī)關(guān)涉嫌濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為案件中，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為構(gòu)成濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)之前案件的調(diào)查，并做出不予處罰的決定。在上述某燃?xì)夤旧嫦訛E用市場(chǎng)支配地位案中，某市原燃?xì)獗O(jiān)督管理處構(gòu)成濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為，則反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)可以當(dāng)事人沒有主觀過錯(cuò)為由對(duì)其做出不予處罰決定。

3.經(jīng)營(yíng)者被強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制從事壟斷行為

《反壟斷法》第44條、《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)定》第9條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事反壟斷法規(guī)定的壟斷行為。實(shí)踐中，有可能經(jīng)營(yíng)者涉嫌濫用市場(chǎng)支配地位或者壟斷協(xié)議，是被行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制而實(shí)施的。

這一抗辯理由得以成立，須同時(shí)具備以下三個(gè)條件：

一是行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織存在濫用行政權(quán)力的行為。在“某縣7家煙花爆竹批發(fā)公司濫用市場(chǎng)支配地位抬高煙花爆竹價(jià)格案”中，2019年11月7日，某縣應(yīng)急管理局印發(fā)《縣煙花爆竹批發(fā)企業(yè)配送區(qū)域和2019—2020年煙花爆竹零售點(diǎn)布點(diǎn)指導(dǎo)計(jì)劃表》，將轄區(qū)內(nèi)28個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為7個(gè)區(qū)域，采取煙花爆竹劃區(qū)域配送措施。2019年11月15日，某縣應(yīng)急管理局通知縣7家煙花爆竹批發(fā)公司到該局開會(huì)，要求7家公司當(dāng)場(chǎng)簽訂煙花爆竹經(jīng)營(yíng)（批發(fā)）安全承諾書，承諾按照上述計(jì)劃表中劃定的區(qū)域“執(zhí)行轄區(qū)配送煙花爆竹產(chǎn)品決定”。7家公司明確表示只支持分片安全管理，不支持分片配送經(jīng)營(yíng)煙花爆竹產(chǎn)品決定，拒絕簽訂承諾書。縣應(yīng)急管理局表示，7家公司若不按照指定轄區(qū)配送煙花爆竹產(chǎn)品，一旦發(fā)現(xiàn)將被作為非法運(yùn)輸處理。該案中，縣應(yīng)急管理局要求7家公司按照劃定區(qū)域配送，強(qiáng)制7家公司簽訂承諾書，劃分該縣煙花爆竹銷售市場(chǎng)，妨礙了商品自由流通，限制了煙花爆竹批發(fā)企業(yè)自由配送經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，妨礙了該縣煙花爆竹批發(fā)和零售市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，構(gòu)成濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為。

二是行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織存在強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事反壟斷法規(guī)定的壟斷行為。從實(shí)施方式看，行政主體采取的是強(qiáng)制性手段，包括直接強(qiáng)制和變相強(qiáng)制兩種情況。直接強(qiáng)制在實(shí)踐中可能表現(xiàn)為兩種情況：一是行政主體通過行政命令、行政規(guī)范性文件、行政處罰等直接方式迫使經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為；二是如果經(jīng)營(yíng)者不配合行政主體的安排，將面臨不利后果，如吊銷行政許可、限制行政補(bǔ)貼、增加審批難度或者行政處罰等后果。在某縣7家煙花爆竹批發(fā)公司濫用市場(chǎng)支配地位抬高煙花爆竹價(jià)格案中，縣應(yīng)急管理局不僅強(qiáng)制7家煙花爆竹批發(fā)公司簽訂承諾書，還在會(huì)上表示若不按照指定轄區(qū)配送煙花爆竹產(chǎn)品將作為非法運(yùn)輸處理。變相強(qiáng)制往往是通過設(shè)置準(zhǔn)入門檻、實(shí)施差別化監(jiān)管、資質(zhì)限制等間接手段使經(jīng)營(yíng)者不得不接受壟斷安排。典型的表現(xiàn)形式包括：行政主體通過濫用行政權(quán)力強(qiáng)迫經(jīng)營(yíng)者之間達(dá)成壟斷協(xié)議，要求經(jīng)營(yíng)者只能與特定對(duì)象交易，例如本地企業(yè)只能采購(gòu)本地產(chǎn)品；迫使具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者實(shí)施濫用市場(chǎng)支配地位；強(qiáng)迫相關(guān)經(jīng)營(yíng)者合并、通過取得股權(quán)或者資產(chǎn)的方式取得對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的控制權(quán)或者通過合同等方式取得對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營(yíng)者施加決定性影響的情形。

三是經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)有拒絕行政機(jī)關(guān)安排從事壟斷行為的意思表示。這是與上一種情況“經(jīng)營(yíng)者涉嫌壟斷行為系因遵守行政機(jī)關(guān)的規(guī)定而做出”作為抗辯理由的區(qū)別之處。經(jīng)營(yíng)者雖然并不明知行政機(jī)關(guān)的安排是否必然會(huì)導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者的壟斷行為，但并不同意行政機(jī)關(guān)的安排，并明確表示了拒絕。例如，在7家煙花爆竹批發(fā)公司涉嫌濫用市場(chǎng)支配地位案中，7家公司主張系被縣應(yīng)急管理局強(qiáng)制簽訂承諾書，劃分銷售市場(chǎng)。且在縣應(yīng)急管理局組織的會(huì)議上，7家公司明確拒絕簽訂承諾書。可見，7家公司并無主觀過錯(cuò)，應(yīng)當(dāng)不予處罰。

結(jié)語

不予處罰是否能在反壟斷案件中適用，凸顯出行政處罰法和反壟斷法之間的關(guān)系問題。反壟斷行政處罰屬于行政處罰的一個(gè)特殊領(lǐng)域，但其特殊性是否強(qiáng)到可以不適用行政處罰法的程度？在這一領(lǐng)域中行政處罰法和反壟斷法應(yīng)當(dāng)如何調(diào)和適用，是一個(gè)值得進(jìn)一步深入思考討論的問題。