王敬波 董媛媛：12345平臺的法律地位——數(shù)字法治政府的組織法觀察

作者簡介：王敬波，黑龍江大學(xué)校長、教授、博士生導(dǎo)師；董媛媛，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院博士研究生。文章來源：《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2024年第3期，轉(zhuǎn)自規(guī)制與公法公號。注釋及參考文獻(xiàn)已略，引用請以原文為準(zhǔn)。

摘要

12345平臺內(nèi)生出一種不同于行政權(quán)力、社會權(quán)力的新型權(quán)力——數(shù)字權(quán)力，其產(chǎn)生的主要原因是國家治理需要，基礎(chǔ)是合作行政，載體是數(shù)字技術(shù)。12345平臺數(shù)字權(quán)力的擴(kuò)張帶來行政組織法難題，包括數(shù)字權(quán)力改變傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)，挑戰(zhàn)組織法的職權(quán)法定原則；數(shù)字權(quán)力模糊傳統(tǒng)權(quán)力邊界，帶來行政合法性難題；數(shù)字權(quán)力帶來去中心化，引發(fā)主體歸責(zé)機(jī)制模糊化。12345平臺是一種新的行政組織運(yùn)作模式，“ 新”表現(xiàn)為一種以行政任務(wù)為導(dǎo)向的整體運(yùn)作模式，形成一個動態(tài)化的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)；是以新公共管理為基礎(chǔ)、逐漸轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)治理范式的新型合作模式。12345平臺作為數(shù)字政府建設(shè)的產(chǎn)物，應(yīng)受行政組織法調(diào)整。在數(shù)字法治政府建設(shè)背景下，應(yīng)以整體政府改革為面向，科學(xué)調(diào)整行政組織法體系；以數(shù)字素養(yǎng)、監(jiān)督機(jī)制、技術(shù)和法律手段解決行政合法性難題；從采購思維轉(zhuǎn)向規(guī)則制定思維，依法設(shè)計(jì)負(fù)責(zé)任的人工智能。

引言

2020年12月28日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化地方政務(wù)服務(wù)便民熱線的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2020〕53 號）（以下簡稱《便民熱線指導(dǎo)意見》），要求將12345政務(wù)服務(wù)便民熱線及其網(wǎng)絡(luò)平臺（簡稱12345平臺）打造成政務(wù)服務(wù)的“總客服”，推動12345平臺與各類線上線下政務(wù)服務(wù)平臺、政府網(wǎng)站聯(lián)動融合。這一規(guī)定明確了12345平臺在數(shù)字政府建設(shè)、國家政務(wù)服務(wù)改革中的地位和重要性，預(yù)示著 12345 平臺可能會對傳統(tǒng)行政組織法結(jié)構(gòu)體系帶來強(qiáng)烈沖擊。12345平臺是政府基于國家治理需要，為提高服務(wù)效率、有效利用政務(wù)資源、滿足人民群眾對政府提供高水平數(shù)字服務(wù)之期望的改革產(chǎn)物。與此同時，12345平臺的影響擴(kuò)及傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)體系變化、行政組織內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)調(diào)整、政府業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)和運(yùn)行層面，意味著12345平臺已超越傳統(tǒng)行政組織法體系范疇。有學(xué)者從數(shù)字行政法、數(shù)字政府建設(shè)角度切入，對數(shù)字化背景下的行政行為、行政程序變革等問題進(jìn)行探討；也有學(xué)者從人工智能算法規(guī)制、自動化行政規(guī)制角度切入展開相關(guān)研究，均取得較為豐碩的成果。但鮮有學(xué)者從行政組織法層面，以具體化、類像化的數(shù)字變革產(chǎn)物為研究對象進(jìn)行研究。基于此，筆者以數(shù)字政府建設(shè)改革產(chǎn)物的12345平臺之法律地位為視角，探索數(shù)字技術(shù)對傳統(tǒng)行政組織法體系的影響，為完善數(shù)字法治政府的行政組織法體系提供實(shí)質(zhì)路徑。

一、12345 平臺內(nèi)生出新型權(quán)力——數(shù)字權(quán)力

（一）國家治理需要是數(shù)字權(quán)力產(chǎn)生的誘因

2015年8月31日，國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，指出全球范圍內(nèi)運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升政府服務(wù)和監(jiān)管能力成為趨勢。隨后，國務(wù)院辦公廳相繼發(fā)布關(guān)于“互聯(lián)網(wǎng) + 政務(wù)服務(wù)”、全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)要求等規(guī)范性文件。2020年，國務(wù)院發(fā)布《便民熱線指導(dǎo)意見》，明確指出12345平臺的作用和目標(biāo)是運(yùn)用數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)有效利用政務(wù)資源、提高政務(wù)服務(wù)效率和水平，明確數(shù)字技術(shù)作為提升政府服務(wù)效能的工具地位。2022年4月23日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2020〕14 號）（以下簡稱《數(shù)字政府建設(shè)指導(dǎo)意見》），明確要求將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)。“廣泛應(yīng)用”充分說明國家對數(shù)字技術(shù)秉持開放和擁抱的態(tài)度。換言之，數(shù)字技術(shù)是解決國家治理“能力赤字”的有力工具。一方面，黨的十八大以來，黨中央對政府職能轉(zhuǎn)變作了全新戰(zhàn)略部署，要求加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。黨的二十大報(bào)告再次明確“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)”。在此背景下，數(shù)字技術(shù)因其自動化、數(shù)據(jù)挖掘、智能學(xué)習(xí)等優(yōu)勢，根據(jù)不斷變化的公民訴求調(diào)整服務(wù)內(nèi)容和提供方式，提升政務(wù)服務(wù)效率和質(zhì)量，改善政府與公民之間的溝通，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)現(xiàn)代化。由此可見，沒有數(shù)字技術(shù)的加持，政府職能轉(zhuǎn)變和國家治理能力提升的進(jìn)度將放緩。另一方面，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型要求運(yùn)用數(shù)字技術(shù)滿足人民群眾對政府提供高水平數(shù)字服務(wù)的期望。數(shù)字化轉(zhuǎn)型較早出現(xiàn)于企業(yè)組織管理層面，是一種根據(jù)用戶需求，使用新技術(shù)重建商業(yè)模式的方式。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡稱《綱要》）明確要求，“以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革。”《數(shù)字政府建設(shè)指導(dǎo)意見》同樣要求，“全面推進(jìn)政府履職和政務(wù)運(yùn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型”。由此可知，數(shù)字化轉(zhuǎn)型從企業(yè)組織層面上升為國家治理戰(zhàn)略需要。不同于以創(chuàng)造利潤價值為目標(biāo)的企業(yè)組織管理層面的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型將帶來服務(wù)提供方式的變化，即創(chuàng)建一種同用戶直接互動的新形式，提高服務(wù)效率，獲得民眾的認(rèn)同感和滿意度。與此同時，數(shù)字技術(shù)的發(fā)展正在不斷提高公民對政府提供高水平數(shù)字服務(wù)的期望值，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是一個沒有結(jié)束狀態(tài)的過程。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型要根據(jù)公民的需求調(diào)整行政組織工作流程、提供服務(wù)的方式和內(nèi)容。因此，12345平臺作為一種行政創(chuàng)新，其數(shù)字權(quán)力產(chǎn)生的主要誘因是國家治理需要。

（二）合作行政是數(shù)字權(quán)力產(chǎn)生的基礎(chǔ)

合作行政作為西方公共行政改革運(yùn)動的產(chǎn)物，最初是為解決“市場失靈、政府管理有限”的問題，是超越傳統(tǒng)公私劃分，由“政府—公民”對抗關(guān)系轉(zhuǎn)向合作和協(xié)商的平等關(guān)系，由公權(quán)力主體通過契約、協(xié)商等方式與私人主體就決策、實(shí)施和執(zhí)行達(dá)成合作的治理模式。關(guān)于我國合作行政的發(fā)展，《便民熱線指導(dǎo)意見》在“指導(dǎo)思想”部分，明確要求加快轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，為達(dá)到上述目的，地方政府多通過政府采購、購買服務(wù)的方式，與第三方私營主體合作，共同運(yùn)作12345平臺，以此彌補(bǔ)缺乏平臺建設(shè)所需的數(shù)字化設(shè)施設(shè)備、數(shù)字技術(shù)專業(yè)人員等不足，實(shí)現(xiàn)行政效能最大化。例如，廣州市規(guī)定自2014 年始，12345平臺以“政府采購、服務(wù)外包”的方式、以“全部外包和半外包相結(jié)合”的服務(wù)模式運(yùn)行。可以說，政府采購、購買服務(wù)實(shí)際是政府同第三方私營主體依賴“信任—合作”邏輯簽訂的公私契約，共同承擔(dān)提供公共服務(wù)的行政任務(wù)。在12345平臺的具體運(yùn)作中，合作行政改變了傳統(tǒng)行政法關(guān)系中“行政主體—行政相對人”的單一關(guān)系，主體結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多中心、分散化特點(diǎn)，第三方私營主體不再是依附于行政權(quán)力的客體，轉(zhuǎn)而成為公共服務(wù)的供給者、政府部門的輔助者，甚至可能是決策者和規(guī)則制定者。合作行政在為政府排憂解難的同時，也帶來諸多風(fēng)險(xiǎn)。在政府與第三方私營主體合作的過程中，政府對12345平臺的設(shè)計(jì)理念和價值觀導(dǎo)向了解較少。在設(shè)計(jì)過程中，由于算法“黑箱”、程序不透明、沒有公眾參與等原因，加之政府部門工作人員缺乏相關(guān)專業(yè)技術(shù)知識，政府僅能從宏觀層面提出原則性設(shè)計(jì)要求，無法把握具體設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)。這意味著政府為第三方私營主體預(yù)留了較大的裁量空間，陷入“供應(yīng)商鎖定”難題，難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督和完全履行政府監(jiān)督責(zé)任。較大的設(shè)計(jì)決策權(quán)和裁量空間以及較弱的政府監(jiān)管，為12345平臺數(shù)字權(quán)力的產(chǎn)生提供了土壤。此外，在實(shí)踐中，取得設(shè)計(jì)12345平臺資格的主體通常是大型互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)公司，其作為市場力量的代表，相較于社會力量，具有足夠的人力、物力、財(cái)力支撐研發(fā)數(shù)字技術(shù)，而數(shù)字技術(shù)的創(chuàng)新正是政府提供高質(zhì)量數(shù)字服務(wù)需要的。雖然數(shù)字技術(shù)營造了分布式的價值創(chuàng)造環(huán)境，但受大型互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)公司本身強(qiáng)大的商業(yè)和資本屬性的影響，集中的價值獲取方式取代了分布式的價值創(chuàng)造環(huán)境。從這一層面看，12345平臺內(nèi)生的數(shù)字權(quán)力表現(xiàn)為大型互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)公司獲得的技術(shù)壟斷性權(quán)力。這種權(quán)力是集權(quán)性權(quán)力，可能弱化社會公共力量，甚至有滑向“技術(shù)利維坦”的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）數(shù)字技術(shù)是數(shù)字權(quán)力產(chǎn)生的載體

2022年4月23日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推動 12345 政務(wù)服務(wù)便民熱線與110報(bào)警服務(wù)臺高效對接聯(lián)動的意見》（國辦發(fā)〔2022〕12 號），要求加強(qiáng) 12345 平臺能力建設(shè)，開發(fā)智能推薦、語音自動轉(zhuǎn)寫、自助派單、智能化客服系統(tǒng)等功能。其中，智能化客服系統(tǒng)應(yīng)具備對高頻問題進(jìn)行自動解答的能力。這一規(guī)定反映出12345平臺將人工智能、大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)作為其基礎(chǔ)構(gòu)建要素。數(shù)字技術(shù)是一個發(fā)展的概念，隨著人們對科技認(rèn)識的不斷深化，其內(nèi)涵和外延會不斷更新和豐富。從目前的認(rèn)知水平而言，根據(jù)聯(lián)合國發(fā)布的《2021年數(shù)字經(jīng)濟(jì)報(bào)告》和中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》可知，數(shù)字技術(shù)指以數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)為核心，包括第五代移動通信（5G）、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等以互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)作為基礎(chǔ)的信息技術(shù)。數(shù)字技術(shù)和傳統(tǒng)技術(shù)的不同之處在于數(shù)字技術(shù)的智能化和數(shù)據(jù)化。以人工智能為例，人工智能以算法為基礎(chǔ)，具有準(zhǔn)確解釋外部數(shù)據(jù)的自主性和深度學(xué)習(xí)的能力，其通過與環(huán)境交互獲取數(shù)據(jù)信息，利用獲得的知識，以靈活調(diào)整的方式實(shí)現(xiàn)特定目的。傳統(tǒng)技術(shù)通過應(yīng)用預(yù)先設(shè)定的“如果—那么”規(guī)則集和采用決策樹的方式獲取結(jié)果，并未脫離人的預(yù)判范圍；基于算法的人工智能主要應(yīng)用于更復(fù)雜的領(lǐng)域，其通過深度學(xué)習(xí)獲得的結(jié)果和輸出可能會脫離人的認(rèn)知和預(yù)判范圍。權(quán)力指主體具有支配性、能對他人產(chǎn)生預(yù)期效果的能力。數(shù)字技術(shù)本身并不足以使 12345平臺內(nèi)生出數(shù)字權(quán)力，而是數(shù)字技術(shù)依附在以提供服務(wù)為目標(biāo)的 12345平臺之上，才產(chǎn)生了數(shù)字權(quán)力。換言之，12345平臺內(nèi)生的數(shù)字權(quán)力以數(shù)字技術(shù)為載體，而數(shù)字技術(shù)需依附于 12345平臺才能產(chǎn)生數(shù)字權(quán)力。一方面，12345平臺通過利用政府與民眾之間的信任，獲取大量的數(shù)據(jù)信息，為數(shù)字技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘和深度學(xué)習(xí)提供保障。如前文所述，算法令人工智能具備自主性和深度學(xué)習(xí)的能力，而這一能力的獲取建立在海量數(shù)據(jù)之上。換言之，作為人工智能基礎(chǔ)的算法具有簡單算法所不具備的自主性和深度學(xué)習(xí)能力，在于其有足量的數(shù)據(jù)可被用于算法分析。另一方面，從數(shù)字技術(shù)應(yīng)用前端看，12345 平臺內(nèi)生的數(shù)字權(quán)力表征為二次立法權(quán)。數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的前提是將法律政策中的自然語言轉(zhuǎn)化為可被機(jī)器閱讀的代碼。但是，受不確定性法律概念、行政機(jī)關(guān)本身具有的裁量權(quán)等因素影響，轉(zhuǎn)譯的過程并非準(zhǔn)確無誤。數(shù)字技術(shù)在信息不準(zhǔn)確和不完整的情況下，通過與環(huán)境交互、收集反饋可能產(chǎn)生不符合法律政策原意的代碼和腳本。在這一過程中，以數(shù)字技術(shù)為關(guān)鍵要素的 12345 平臺“發(fā)現(xiàn)”并進(jìn)一步創(chuàng)設(shè)新的算法決策規(guī)則，可視為 12345 平臺行使二次立法權(quán)。從數(shù)字技術(shù)應(yīng)用過程看，12345 平臺內(nèi)生的數(shù)字權(quán)力表征為決策權(quán)。數(shù)字技術(shù)運(yùn)用自身建構(gòu)的算法決策規(guī)則，對與公民訴求相關(guān)的原始數(shù)據(jù)信息進(jìn)行重組排列、跟蹤分析和綜合挖掘，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前政務(wù)服務(wù)中的堵點(diǎn)和難點(diǎn)，并得出相關(guān)推論。在這一運(yùn)行過程中，數(shù)字技術(shù)因缺乏外部反思和糾錯能力，可能會因錯誤的代碼和腳本陷入錯誤循環(huán)狀態(tài)。同時，海量的公民信息數(shù)據(jù)使依靠人工處理變得不現(xiàn)實(shí)，而數(shù)字技術(shù)通過深度學(xué)習(xí)對數(shù)據(jù)信息的處理遠(yuǎn)超人類，并符合人類需求和指令要求。基于此，政府對數(shù)字技術(shù)實(shí)際產(chǎn)生了過度依賴，看似是人操縱機(jī)器，實(shí)則是數(shù)字技術(shù)操縱人。加之?dāng)?shù)據(jù)共享互通，使數(shù)字技術(shù)擁有足量數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，進(jìn)一步強(qiáng)化了12345 平臺的決策權(quán)。換言之，數(shù)字技術(shù)不再僅扮演支撐決策的角色，而是直接影響行政決策的作出。總之，作為12345平臺內(nèi)生數(shù)字權(quán)力表征的二次立法權(quán)、決策權(quán)，是不同于行政權(quán)力、社會權(quán)力的新型權(quán)力類型。

二、數(shù)字權(quán)力擴(kuò)張帶來行政組織法難題

行政組織法的功能和價值在于框定權(quán)力結(jié)構(gòu)、劃清權(quán)力運(yùn)行邊界、明確權(quán)責(zé)歸屬。12345 平臺作為數(shù)字社會、智能社會等新型社會形態(tài)的產(chǎn)物，給依托農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會背景的傳統(tǒng)行政組織法帶來挑戰(zhàn)。數(shù)字權(quán)力擴(kuò)張作為數(shù)字權(quán)力屬性的整體面向之一，表現(xiàn)為改變傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)、模糊傳統(tǒng)權(quán)力邊界和去中心化，對傳統(tǒng)行政組織法造成較大沖擊。

（一）數(shù)字權(quán)力改變傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)：挑戰(zhàn)組織法的職權(quán)法定原則

12345平臺展現(xiàn)出以整體性治理為理論基礎(chǔ)的“政府即平臺”新型治理模式，超越了傳統(tǒng)政府基于自身職能構(gòu)建的“部門平臺”局限，推動政府同公民之間的關(guān)系由單一式支配向深度互動轉(zhuǎn)變。在深度互動中，12345平臺通過行使數(shù)字權(quán)力，同政府間形成閉環(huán)的權(quán)力依賴路徑。如前文所述，政府作決策過度依賴 12345 平臺提供的信息。政府對 12345平臺產(chǎn)生的依賴性越強(qiáng)，12345平臺數(shù)字權(quán)力的作用范圍就越廣泛，12345平臺的數(shù)字權(quán)力也就越大。因此，12345平臺依靠更多數(shù)字權(quán)力為政府提供更多有效信息，能更好地代替政府履行提供公共服務(wù)的職能。在這一過程中，政府看似居于權(quán)力結(jié)構(gòu)中心，實(shí)則 12345平臺數(shù)字權(quán)力擴(kuò)張推動權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變，推動組織模式更迭。作為行政組織法基本原則之一的職權(quán)法定原則，目的是實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約，即要求行政組織法明確規(guī)定權(quán)力的類別、界限、行使方式等，確保各類權(quán)力在法律范圍內(nèi)行使。從權(quán)力行使范圍看，傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)以中央和地方政府各部門、區(qū)域內(nèi)地方政府各部門之間明確的職能分工為依托，即政府職能實(shí)際決定了政府行使公共權(quán)力的限度和內(nèi)容，具有單一性特點(diǎn)。但在12345平臺數(shù)字權(quán)力擴(kuò)張的影響下，不同行政組織之間明確的職能分工逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槁毮苷希魬?zhàn)行政組織法的職權(quán)法定原則。以數(shù)據(jù)共享為例，根據(jù)法律規(guī)定，政府各部門存儲的數(shù)據(jù)信息因保護(hù)公民個人信息的需要，不允許同其他部門共享。但12345平臺的高效運(yùn)行，需要足夠豐富的數(shù)據(jù)信息池。在實(shí)踐中，政府各部門之間已實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享，實(shí)際上突破了職權(quán)法定原則中的權(quán)力行使范圍法定原則。根據(jù)權(quán)力行使主體法定原則，政府采購行為使市場主體成為權(quán)力行使主體，即12345平臺數(shù)字權(quán)力的擴(kuò)張推動傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)向“政府—市場—社會”多元主體互動特色的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。在這一過程中，12345平臺作為新型權(quán)力結(jié)構(gòu)具體樣態(tài)中的組織形式，其有效運(yùn)行的前提是具有合法性，即遵循職權(quán)法定原則。但傳統(tǒng)行政組織法堅(jiān)持技術(shù)中立態(tài)度，對12345平臺第三方私營主體創(chuàng)造的潛在社會控制模式和實(shí)際擁有的二次立法權(quán)未給予過多關(guān)注，職權(quán)法定原則針對的對象仍是政府單一主體，難以有效回應(yīng)數(shù)字權(quán)力的擴(kuò)張。

（二）數(shù)字權(quán)力模糊傳統(tǒng)權(quán)力邊界：帶來行政合法性難題

在12345平臺數(shù)字權(quán)力的作用下，政府與公民之間的互動由“人—人”交互模式轉(zhuǎn)向“人—機(jī)”互動模式，突破時空限制，打破作為傳統(tǒng)行政組織法基礎(chǔ)的管轄制度。從行政組織內(nèi)部看，12345平臺通過跨區(qū)域、跨部門、跨層級、跨業(yè)務(wù)整合資源以適應(yīng)上述轉(zhuǎn)變的同時，帶來行政組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和權(quán)力配置的重組。因 12345平臺內(nèi)部權(quán)力行使主體交疊，難以實(shí)現(xiàn)對地方各級政府及其職能部門之間的權(quán)力邊界之清晰界定，并且可能引發(fā)權(quán)力懈怠風(fēng)險(xiǎn)，無法有效保障公民合法權(quán)利得到充分救濟(jì)，損害行政國家合法性前提——公民對行政人員的信任。例如，行政復(fù)議申請人王某通過撥打12345熱線投訴北京市稅務(wù)機(jī)關(guān)并向其申請信息公開。但是，北京市政務(wù)服務(wù)管理局以王某申請的事項(xiàng)不符合信息公開范圍為由，駁回王某的申請。隨后，王某向北京市人民政府申請行政復(fù)議。北京市人民政府要求北京市政務(wù)服務(wù)管理局就其作出的行政行為提供法律依據(jù)。又如，在原告王某某訴北京市人民政府行政行為違法一案中（2021）京 03行初 297號，原告王某某撥打12345 熱線投訴，被告知 30 天內(nèi)答復(fù)，但未在規(guī)定時間內(nèi)收到答復(fù)。于是，原告王某某請求法院判決確認(rèn)“北京市人民政府所屬的 12345熱線作出的具體行政行為違法”，責(zé)令 12345 熱線予以回復(fù)。但法院以“北京12345 熱線的答復(fù)并不是行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的行政行為，不屬于行政訴訟受案范圍”為由，予以駁回。從上述兩個案例可知，實(shí)踐中 12345 平臺數(shù)字權(quán)力的行使，引發(fā)了地方各級政府及其職能部門之間權(quán)力邊界模糊的問題。從公域和私域劃分看，第三方私營主體通過政府采購的方式介入政務(wù)服務(wù)，打破傳統(tǒng)以“政府—公民”為基礎(chǔ)構(gòu)建的信任模式，向“政府 + 第三方私營主體（12345 平臺）—公民”的信任模式轉(zhuǎn)變。但是，傳統(tǒng)行政組織法并未對政府采購帶來的信任問題給予足夠關(guān)注。通常政府因技術(shù)能力限制與第三方私營主體簽訂政府采購合同或提供公共服務(wù)合同，但合同簽訂之后，由于政府監(jiān)管缺失，合同目的要求與交付現(xiàn)實(shí)之間存在一定差距，這種不連貫、不協(xié)調(diào)的做法可能帶來由第三方私營主體提供的公共服務(wù)難以滿足用戶需要等問題。同時，第三方私營主體具有營利性，難免會陷入第三方私營主體為獲取更多公共權(quán)力以滿足其私益之要求而擅自賦權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而對公民合法權(quán)益造成損害，最終影響公民對政府的信任。從數(shù)字技術(shù)本身看，運(yùn)用數(shù)字技術(shù)是要實(shí)現(xiàn)流程化，強(qiáng)化對行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，但當(dāng)數(shù)字權(quán)力介入后，因數(shù)字技術(shù)本身的不透明性，反而會弱化權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督效能，難以發(fā)揮約束作用，威脅公民信任機(jī)制，帶來行政合法性難題。

（三）數(shù)字權(quán)力帶來“去中心化”：引發(fā)主體歸責(zé)機(jī)制模糊化

“去中心化”與單方面強(qiáng)調(diào)提升行政機(jī)關(guān)信息處理能力的中心化相對應(yīng)，是一種以智能終端為紐帶的互聯(lián)網(wǎng)形態(tài)。在 12345 平臺語境下，去中心化主要描述數(shù)字權(quán)力打破作為傳統(tǒng)行政組織法基礎(chǔ)的科層制、形成權(quán)力主體多元化的現(xiàn)象，其本質(zhì)是互聯(lián)網(wǎng)思維與科層思維之間的博弈。從行政組織內(nèi)部看，12345 平臺內(nèi)生的數(shù)字權(quán)力不僅改變了政府作出決策的方式（算法自動化決策），而且改變了政府履行職能方式的本質(zhì)。例如，作為互聯(lián)網(wǎng)思維實(shí)例代表的跨省通辦，主要采取異地代收代辦、多地聯(lián)辦的方式，強(qiáng)調(diào)跨層級、跨地域整體聯(lián)動，但以科層思維為核心的傳統(tǒng)行政組織法并未授予行政組織異地管轄權(quán)。政府通過政府采購方式與第三方私營主體合作，共同履行提供公共服務(wù)的職能。同時，跨省通辦不是簡單的技術(shù)賦能，而是添加了技術(shù)自主性因素——第三方私營主體。在這一過程中，數(shù)字權(quán)力行使主體與行政權(quán)力行使主體之間交互交織，呈現(xiàn)權(quán)力主體多元化的狀態(tài)。權(quán)力主體多元化可能會對主體權(quán)責(zé)機(jī)制帶來挑戰(zhàn)。主體歸責(zé)機(jī)制作為規(guī)范數(shù)字權(quán)力行使的重要工具，直接涉及數(shù)字法治政府建設(shè)中不同主體的責(zé)任分配。但是，當(dāng)前仍依照科層思維建構(gòu)的行政組織法體系并未給予互聯(lián)網(wǎng)思維過多關(guān)注，未意識到去中心化帶來的歸責(zé)難題。從外部行政關(guān)系而言，不同于傳統(tǒng)“公民—行政公職人員”關(guān)系模式，12345 平臺連接公民和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成一種“公民—12345 平臺”的全新關(guān)系模式。在這一新模式下，行政公職人員和構(gòu)成復(fù)雜的第三方私營主體處于 12345 平臺之后，使公民難以將責(zé)任歸屬具體的行政公職人員。因此，從行政組織內(nèi)部和外部行政關(guān)系而言，12345 平臺數(shù)字權(quán)力帶來的“去中心化”可能引發(fā)主體歸責(zé)機(jī)制模糊化。

三、12345平臺是一種新的行政組織運(yùn)作模式

如前文所述，12345 平臺內(nèi)生的數(shù)字權(quán)力帶來諸多行政組織法難題，如何有效應(yīng)對上述挑戰(zhàn)是數(shù)字法治政府建設(shè)過程中無法回避的問題。從組織法層面而言，在回答上述問題前，應(yīng)明確 12345平臺的法律地位。筆者認(rèn)為，12345 平臺是一種新的行政組織運(yùn)作模式，其“新”主要表現(xiàn)在三方面。

（一）12345平臺是一種以行政任務(wù)為導(dǎo)向的整體運(yùn)作模式

從公民與平臺的互動模式看，12345 平臺實(shí)現(xiàn)了由政府直接提供政務(wù)服務(wù)向以公民需求為導(dǎo)向提供服務(wù)的轉(zhuǎn)變，其將公民實(shí)際需求作為平臺運(yùn)行的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，將群眾“點(diǎn)餐”和政府“端菜”有機(jī)結(jié)合，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)對公民訴求信息進(jìn)行集中處理，自動接聽、應(yīng)答、轉(zhuǎn)辦、交辦、督辦、回訪，開展政務(wù)服務(wù)大數(shù)據(jù)分析，精準(zhǔn)把握、預(yù)判和辦理公民訴求。從行政組織內(nèi)部看，為滿足公民訴求，政府改變以往自上而下科層制的組織運(yùn)作模式，采取跨地區(qū)、跨部門、跨層級數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的新型組織運(yùn)作模式，實(shí)現(xiàn)一體化協(xié)同辦公。不同于傳統(tǒng)行政組織法體系因受行政訴訟法的影響和“行政組織是行政內(nèi)部事務(wù)”的思想束縛而主要從主體層面關(guān)注行政組織的設(shè)置、職權(quán)、責(zé)任，這種根據(jù)公民實(shí)際需要調(diào)整行政組織運(yùn)作、規(guī)模和結(jié)構(gòu)形態(tài)的方式，是一種以行政任務(wù)為導(dǎo)向的行政組織結(jié)構(gòu)體系建構(gòu)范式。由“群眾跑腿”到“數(shù)據(jù)跑路”，由“群眾來回跑”到“部門協(xié)同辦”，由被動服務(wù)到主動服務(wù)，可以認(rèn)為，12345 平臺以數(shù)字技術(shù)為基點(diǎn)，撬動了整個行政組織運(yùn)作模式的變革。12345 平臺以行政任務(wù)為導(dǎo)向的整體運(yùn)作模式符合我國憲法層面“精簡、效率原則”的要求，可以為行政組織的合法性提供“因勝任而合法”的進(jìn)路。這種整體運(yùn)作模式有助于實(shí)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)賦能政府治理的最大化，提升政務(wù)服務(wù)效能和增強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的主動性、精準(zhǔn)性和便捷性。

（二）12345 平臺形成一個動態(tài)化的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)

行政組織通過與第三方私營主體合作，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)處理、區(qū)塊鏈分布式網(wǎng)絡(luò)搭建、人工智能系統(tǒng)等數(shù)字技術(shù)功能，創(chuàng)建了一個基于數(shù)字平臺和平臺框架內(nèi)數(shù)據(jù)服務(wù)的動態(tài)化數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)，這一數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)是所有平臺參與者（包括公民、政府、第三方私營主體）互動的基礎(chǔ)。其中，數(shù)字平臺包括 12345 平臺門戶、管理平臺、業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)和數(shù)據(jù)共享平臺。不同于傳統(tǒng)線下行政各部門分割、服務(wù)流程分離的狀態(tài)，數(shù)字平臺整合了行政服務(wù)流程，一定程度上實(shí)現(xiàn)了政府各職能部門的整合。12345 平臺之所以會形成一個動態(tài)化的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)，是因?yàn)閿?shù)字技術(shù)與行政組織結(jié)構(gòu)發(fā)生了化學(xué)性融合。隨著政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的不斷推進(jìn)，行政組織和第三方私營主體將 12345 平臺鏈接到不同的社會環(huán)境和情形下，產(chǎn)生了新的信息數(shù)據(jù)交換方式和公民與政府的交互模式，推動行政組織結(jié)構(gòu)體系發(fā)生轉(zhuǎn)變。這一過程將 12345 平臺推向以數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)為中心的組織運(yùn)行邏輯。數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)在數(shù)字技術(shù)的作用下，以數(shù)據(jù)為中心，以法律政策為支撐，以跨部門協(xié)作和公私合作為特征，政府、公民、第三方私營主體三者之間實(shí)現(xiàn)動態(tài)交互，形成一個動態(tài)化的生態(tài)系統(tǒng)，更好滿足用戶需求。“以數(shù)據(jù)為中心”側(cè)重于說明行政組織是通過建立實(shí)時數(shù)據(jù)交換網(wǎng)絡(luò)響應(yīng)公眾訴求、提高公共服務(wù)質(zhì)量和預(yù)測公民未來需求；數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)的核心特征是數(shù)據(jù)的公開性和可用性，這意味著應(yīng)以機(jī)器可讀的開放數(shù)據(jù)形式、以支持自動實(shí)現(xiàn)保護(hù)數(shù)據(jù)信息的方式構(gòu)建數(shù)據(jù)集，并在數(shù)據(jù)保護(hù)和個人信息保護(hù)法的框架內(nèi)保護(hù)秘密，逐漸形成基于開放數(shù)據(jù)的政府與公民互動的文化。“以法律政策為支撐”側(cè)重于說明在數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)中應(yīng)以法律為準(zhǔn)繩，因?yàn)樵趶?fù)雜特征的環(huán)境中構(gòu)建一個連貫的生態(tài)系統(tǒng)需要一系列法律政策作為保障。“跨部門協(xié)作”的目的是通過兩個或多個行政組織的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)由單獨(dú)一個行政組織無法實(shí)現(xiàn)的結(jié)果。跨部門協(xié)作和公私合作是涉及多個利益相關(guān)者的復(fù)雜過程。“政府、公民、第三方私營主體三者之間實(shí)現(xiàn)動態(tài)交互”側(cè)重于說明在數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)中，政府與第三方私營主體之間的關(guān)系是平臺責(zé)任者和平臺實(shí)際運(yùn)行者的關(guān)系，是合作行政的雙方基于政府采購合同或提供公共服務(wù)合同的公私締約關(guān)系；平臺與政府之間的關(guān)系是“屏幕政府”和“幕后主體”的關(guān)系，即政府由服務(wù)供應(yīng)者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)催化者，成為負(fù)責(zé)權(quán)力配置、指導(dǎo)、控制和問責(zé)的“元治理者”；政府與第三方私營主體同公民之間的關(guān)系是服務(wù)提供者和服務(wù)享有者的關(guān)系，公民同時也是數(shù)據(jù)的提供者；在動態(tài)的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)中，公民、第三方私營主體和政府三者共同增強(qiáng)創(chuàng)造價值的能力，以提高服務(wù)質(zhì)量和效率。在這一模式下，公民或第三方私營主體參與和進(jìn)入數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)的權(quán)利應(yīng)是平等的，政府和第三方私營主體提供服務(wù)的規(guī)則和條件應(yīng)是公開、透明的。數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)之所以是動態(tài)化的，是因?yàn)閿?shù)字技術(shù)對政府、第三方私營主體、公民之間的互動方式的持續(xù)優(yōu)化和不斷調(diào)整。這不僅涉及數(shù)字技術(shù)本身，而且涉及整個行政組織的根本性重塑。在數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)中，行政組織運(yùn)作模式由傳統(tǒng)單一業(yè)務(wù)處理轉(zhuǎn)向多元業(yè)務(wù)組合辦理，并吸納第三方私營主體的力量共同提供服務(wù)；行政組織利用數(shù)字技術(shù)獲取豐富的數(shù)據(jù)價值；數(shù)字技術(shù)通過深度學(xué)習(xí)和自動化的形式接管了某些傳統(tǒng)角色。同時，12345 平臺數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)隨行政任務(wù)（滿足公民需求等）不斷發(fā)生變化。從實(shí)現(xiàn)線下業(yè)務(wù)辦理到線上業(yè)務(wù)辦理的物理性搬運(yùn)，到實(shí)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)和業(yè)務(wù)流程化學(xué)性整合，內(nèi)生出二次立法權(quán)和決策權(quán)。在這一過程中，不必要的流程被刪除或合并，直接影響行政組織圖式本身的變化。可以預(yù)見，未來行政組織模式將跟隨行政任務(wù)的變化而不斷調(diào)整，因此，12345 平臺形成了一個動態(tài)化的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)。

（三）12345 平臺是以新公共管理為基礎(chǔ)、逐漸轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)治理范式的新型合作模式

治理范式“作為以一種方式而不是另一種方式采取行動的處方”，指行政組織關(guān)于如何治理的一系列完整規(guī)范和想法。不同的治理范式會重塑政府與公民之間的關(guān)系格局。那么，12345 平臺應(yīng)建立在何種范式基礎(chǔ)之上？筆者認(rèn)為，12345 平臺是建立在新公共管理范式基礎(chǔ)上的合作模式，但隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，12345 平臺可能會在未來轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)治理范式。合作在不同治理模式下有不同含義。在官僚科層范式下，政府部門公正運(yùn)用法律法規(guī)行使其對公民的行政權(quán)力，權(quán)威、明確分工和責(zé)任是主要特點(diǎn)，政府內(nèi)部各職能部門之間的協(xié)作以及不同層級政府之間的縱向協(xié)調(diào)主要建立在規(guī)則基礎(chǔ)之上，合作主要存在于行政組織內(nèi)部；在新公共管理范式下，滿足用戶需求和提高行政效率是主要目標(biāo)，政府是服務(wù)提供者，合作側(cè)重于行政組織內(nèi)部與外部第三方私營主體之間，主要以契約和自我規(guī)制作為協(xié)調(diào)工具；在網(wǎng)絡(luò)治理范式下，提高透明度和公眾參與度是主要目標(biāo)，第三方私營主體在政策制定和公共服務(wù)提供方面發(fā)揮重要作用，政府與第三方私營主體之間是一種新型合作伙伴關(guān)系。根據(jù)《便民熱線指導(dǎo)意見》關(guān)于 12345 平臺的作用描述可知，當(dāng)前，12345 平臺仍以提高服務(wù)效率和滿足公民需要為主要目標(biāo)，而對作為網(wǎng)絡(luò)治理范式目標(biāo)——“提高透明度和公眾參與度”的關(guān)注較少。隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，需要給予第三方私營主體更多關(guān)注，提高 12345 平臺數(shù)字技術(shù)透明度和公眾參與度，規(guī)范 12345 平臺行使二次立法權(quán)和決策權(quán)。這也是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的要求。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型可分為智能決策、智能行政、智能城市合作三個層次，當(dāng)前，12345 平臺處于第二個層次，即行政組織通過整合數(shù)據(jù)信息、業(yè)務(wù)流程、部門機(jī)構(gòu)和物理基礎(chǔ)設(shè)施，更好地提供公共服務(wù)，這一過程帶來行政組織內(nèi)部重組。未來，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)向智能城市合作層次轉(zhuǎn)變。因此，雖然當(dāng)前 12345 平臺仍是建立在公共治理范式基礎(chǔ)上的合作模式，但基于政府治理的需要，未來政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型會推動政府治理向網(wǎng)絡(luò)治理范式轉(zhuǎn)變。

四、數(shù)字法治政府建設(shè)中的行政組織法完善路徑

2021年8月11日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》，明確要求運(yùn)用數(shù)字技術(shù)促進(jìn)依法行政，推動政府治理信息化與法治化深度融合，優(yōu)化革新政府治理流程和方式。《數(shù)字政府建設(shè)指導(dǎo)意見》要求“全面建設(shè)數(shù)字法治政府，依法依規(guī)推進(jìn)技術(shù)應(yīng)用、流程優(yōu)化和制度創(chuàng)新”。從上述中央政策文件“優(yōu)化革新”、“依法依規(guī)推進(jìn)制度創(chuàng)新”等用語，可以看出數(shù)字法治政府建設(shè)并非數(shù)字政府與法治政府的簡單物理相加，而是要實(shí)現(xiàn)“1+1 ＞ 2”的效果。數(shù)字法治政府建設(shè)是從現(xiàn)代法治邁向數(shù)字法治的進(jìn)程，是基于數(shù)字政府的新型特征、機(jī)制和功能，依法重構(gòu)傳統(tǒng)行政組織結(jié)構(gòu)體系的過程。12345平臺作為數(shù)字政府建設(shè)的產(chǎn)物，作為一種新型的行政組織運(yùn)作模式，原則上受行政法治的規(guī)制。根據(jù)前文對12345平臺法律地位的分析可知，數(shù)字法治政府建設(shè)中，我國傳統(tǒng)行政組織法面臨諸多亟待解決的問題。因此，要以12345平臺為媒介，探討在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型中，完善或重構(gòu)行政組織法的可行路徑。

（一）以整體政府改革為面向，科學(xué)調(diào)整行政組織法體系

12345平臺數(shù)字權(quán)力擴(kuò)張帶來的職權(quán)法定難題，是當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)中的行政組織法難題。當(dāng)前，我國整體政府改革理念與蘊(yùn)含職能科學(xué)、責(zé)任政府、服務(wù)理念的法治政府建設(shè)高度契合。這一特點(diǎn)意味著整體政府改革或許可以為解決上述難題提供可行思路。如前文所述，12345平臺作為新的行政組織運(yùn)行模式，其以數(shù)字技術(shù)為支撐，以滿足公民訴求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在整體性治理理念的驅(qū)動下，通過政府與第三方私營主體合作共同建設(shè)數(shù)字管理服務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)從行政機(jī)構(gòu)物理整合到行政機(jī)制體制化學(xué)融合，為民眾提出訴求提供最為便捷的渠道，實(shí)現(xiàn)技術(shù)賦權(quán)。整體政府理論同樣以整體性治理為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)治理功能的整合、治理層級的整合、形成政府和社會共治的合作伙伴關(guān)系。由此，12345平臺實(shí)際運(yùn)行理念和過程基本契合將公民需求作為出發(fā)點(diǎn)、以加強(qiáng)部門合作和提高公共服務(wù)效能為特點(diǎn)的整體政府改革理念。從完善路徑看，首先，在數(shù)字法治政府建設(shè)過程中，堅(jiān)持以整體政府改革為面向，要求通過法治化方式科學(xué)調(diào)整行政組織結(jié)構(gòu)體系，為行政組織變革和新型服務(wù)供給方式提供法律確認(rèn)和新的制度性安排，形成行政組織內(nèi)部上下協(xié)同、相互配合，政府與第三方私營主體合作的和諧穩(wěn)定關(guān)系，科學(xué)應(yīng)對數(shù)字政府建設(shè)過程中面臨的職權(quán)法定難題。其次，數(shù)字法治政府建設(shè)要求將行政效能原則納入行政法一般原則體系。12345平臺數(shù)字權(quán)力產(chǎn)生的主要誘因是國家治理需要，具體而言是行政組織為更好地提供政務(wù)服務(wù)，要求數(shù)字技術(shù)保障效率和效益。當(dāng)前，行政效能原則之所以被我國主流學(xué)說摒棄，是因?yàn)槭苄姓V訟制度創(chuàng)建、行政法學(xué)獨(dú)立意識覺醒、法官適法導(dǎo)向之方法論等因素的影響。但當(dāng)前我國數(shù)字法治政府建設(shè)和整體政府改革，均以提高行政效率和實(shí)現(xiàn)行政效益最大化為主要目的。例如，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南》明確要求，將政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)辦事指南要素和審查工作細(xì)則流程相融合，刪繁化簡、去重除冗，為公民提供便捷高效的服務(wù)。因此，重新將效能原則納入行政法一般原則體系，指導(dǎo)行政組織法體系革新，是大勢所趨、發(fā)展所向。

（二）以數(shù)字素養(yǎng)、監(jiān)督機(jī)制、技術(shù)和法律手段補(bǔ)足公民信任

公民信任與合法性密切相關(guān)。從長遠(yuǎn)看，信任是具體的、可驗(yàn)證的條件。數(shù)字法治政府建設(shè)背景下的信任主要包括三個維度：一是信任作為政治、法律、倫理和道德中的規(guī)范目標(biāo)；二是信任作為一種制度—技術(shù)現(xiàn)象，例如，可信任的第三方；三是信任作為技術(shù)概念強(qiáng)調(diào)技術(shù)具有可信賴性。上述三個信任維度均強(qiáng)調(diào)信任與合法性、法律確定性密切相關(guān)。數(shù)字政府建設(shè)是否成功，很大程度上取決于公民的信任和對數(shù)字平臺的使用意愿，而公民信任的關(guān)鍵在于政府的數(shù)字服務(wù)水平和第三方私營主體提供的公共服務(wù)質(zhì)量能否滿足公民的期望，第三方私營主體和數(shù)字技術(shù)是否具有可信賴性以及公民是否可獲得能感知的程序公平性。12345平臺是面向用戶、通過數(shù)字技術(shù)和行政組織之間相互作用、靈活高效的新型行政組織運(yùn)作模式，標(biāo)志著權(quán)力行使依據(jù)的轉(zhuǎn)變，即從依據(jù)法律規(guī)定職權(quán)行使權(quán)力到“以公民需求為中心行使權(quán)力”。在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，政府面臨的內(nèi)部技能短缺和過度依賴第三方私營主體的問題，可能帶來公民信任風(fēng)險(xiǎn)和行政合法性難題。為有效應(yīng)對上述難題，首先，政府部門工作人員理解和應(yīng)用數(shù)字技術(shù)的數(shù)字素養(yǎng)有助于提升公民對 12345平臺的信任度。可將政府部門工作人員的數(shù)字素養(yǎng)作為績效考核的重要指標(biāo)，并采取教育培訓(xùn)等方式強(qiáng)化政府部門工作人員的數(shù)字意識，提高其數(shù)字素養(yǎng)。其次，監(jiān)督第三方私營主體提供服務(wù)的質(zhì)量是政府部門職責(zé)之一。人工智能、大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，逐漸將公民信任問題轉(zhuǎn)移到技術(shù)領(lǐng)域。在程序公平性評估和透明度評估方面，數(shù)字技術(shù)本身具有重要意義。換言之，數(shù)字技術(shù)有利于增強(qiáng)公民信任。因此，可以運(yùn)用技術(shù)制約技術(shù)。政府部門應(yīng)開發(fā)或獲得可信賴的技術(shù)，以測試用于公共行政的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)的算法和人工智能是否具有可信度。例如，區(qū)塊鏈技術(shù)可以采取分散的方式發(fā)送、接收、存儲和交換信息數(shù)據(jù)，由不同參與者在不同的計(jì)算機(jī)上操作，但他們相互連接。之所以具有較強(qiáng)的安全性，是因?yàn)樵趨^(qū)塊鏈上的每一次操作均被記錄下來并被加密保護(hù)。雖然政府自身數(shù)字素養(yǎng)的提升、政府及其公職人員的主體責(zé)任明確是規(guī)范政府采購的重要因素，但運(yùn)用技術(shù)制約技術(shù)同樣重要。因此，可將區(qū)塊鏈、云計(jì)算等技術(shù)運(yùn)用于政府對第三方私營主體的監(jiān)管環(huán)節(jié)。再次，為提升公民信任度和更好地滿足公民需求，可在同第三方私營主體約定自動化系統(tǒng)平臺設(shè)計(jì)和交付細(xì)節(jié)時，深入了解用戶需求并擴(kuò)大公民參與，依法制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。最后，法治是一個良性的信任系統(tǒng)，有利于增強(qiáng)平臺第三方和平臺的可信賴性。2021年4月，歐盟委員會提出《人工智能法案》提案，并在解釋性備忘錄中指出，《人工智能法案》將增加人們對人工智能的信任，公司將得到法律確認(rèn)，法律確定性將促進(jìn)人工智能高效發(fā)展；對于國家公共行政部門而言，法律確定性將促進(jìn)公眾對人工智能使用的信息并強(qiáng)化執(zhí)法機(jī)制。為防控自動化系統(tǒng)深度學(xué)習(xí)可能會對公民帶來的權(quán)益損害風(fēng)險(xiǎn)，可以借鑒德國等國家的經(jīng)驗(yàn)，在法律中明確建立第三方私營主體保證機(jī)制，根據(jù)事先確定的“服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”評估服務(wù)提供的情況，并要求政府部門成立數(shù)字政府建設(shè)監(jiān)督小組，持續(xù)跟蹤第三方私營主體提供全過程服務(wù)。

（三）從采購思維轉(zhuǎn)向規(guī)則制定思維，依法設(shè)計(jì)負(fù)責(zé)任的人工智能

2019年6月17日和 2021年9月25日，國家新一代人工智能治理專業(yè)委員會先后發(fā)布《新一代人工智能治理原則——發(fā)展負(fù)責(zé)任的人工智能》、《新一代人工智能倫理規(guī)范》，明確規(guī)定負(fù)責(zé)任的人工智能發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循和諧友好、公平公正、包容共享、尊重隱私、安全可控、共擔(dān)責(zé)任、開放協(xié)作、敏捷治理等八項(xiàng)原則，要求人工智能特定活動應(yīng)遵循的倫理規(guī)范，勾勒出人工智能治理的基本框架。2019年8月1日，科技部發(fā)布《國家新一代人工智能開放創(chuàng)新平臺建設(shè)工作指引》，明確要求開放創(chuàng)新平臺的依托單位應(yīng)遵循發(fā)展負(fù)責(zé)任的人工智能之要求。雖然發(fā)展負(fù)責(zé)任的人工智能在我國較早獲得關(guān)注，但關(guān)于如何設(shè)計(jì)負(fù)責(zé)任的人工智能、如何規(guī)制人工智能的行為等問題，仍停留在較為原則性的規(guī)范層面，難以真正指導(dǎo)具體實(shí)踐。筆者認(rèn)為，在行政組織法層面，依法設(shè)計(jì)負(fù)責(zé)任的人工智能應(yīng)明確政府的主導(dǎo)作用和公職人員的主體地位。政府作為公共利益的維護(hù)者，在面臨人工智能發(fā)展可能造成公民合法權(quán)益損害的風(fēng)險(xiǎn)時，不能采取局外人態(tài)度，任由人工智能肆意發(fā)展。政府采購合同的簽訂，并非意味著政府責(zé)任的轉(zhuǎn)移，相反代表政府應(yīng)承擔(dān)額外的監(jiān)管責(zé)任和更高層面的保護(hù)公民合法權(quán)益的責(zé)任。當(dāng)前，政府采購過程中面臨的重要問題之一是“供應(yīng)商鎖定”，包括政府對供應(yīng)商設(shè)計(jì)的系統(tǒng)是否符合公共服務(wù)目標(biāo)和正確價值觀無法作出清晰判斷、對系統(tǒng)數(shù)據(jù)如何使用不夠了解。這一問題實(shí)際反映出政府層面相對缺乏算法責(zé)任文化氛圍。對此，政府應(yīng)從采購思維轉(zhuǎn)向規(guī)則制定思維，刺破數(shù)字權(quán)力的面紗，規(guī)制數(shù)字技術(shù)通過深度學(xué)習(xí)所獲得的二次立法權(quán)。可以通過修訂《中華人民共和國政府采購法》，明確規(guī)定政府通過采購自動化系統(tǒng)提供服務(wù)，需要建立針對第三方私營主體的事前測試和評估、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、事后監(jiān)督的全鏈條規(guī)制機(jī)制。如果發(fā)生侵犯公民合法權(quán)益的行為，可通過確保數(shù)字技術(shù)的透明度、可追溯性以及強(qiáng)有力的事后控制，為公民提供有效救濟(jì)。首先，政府在與第三方私營主體簽訂政府采購合同或提供公共服務(wù)合同時，應(yīng)作充分的事前測試和評估，并在合同中約定對自動化系統(tǒng)監(jiān)管和監(jiān)督的具體事項(xiàng)，要求第三方私營主體提交關(guān)于數(shù)字技術(shù)深度學(xué)習(xí)的細(xì)節(jié)和程序設(shè)計(jì)、可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)或日志的更新信息等內(nèi)容，并將上述內(nèi)容存檔，以便公開審查。其次，對數(shù)字技術(shù)轉(zhuǎn)譯的內(nèi)容進(jìn)行數(shù)字兼容性審查，堅(jiān)持技術(shù)可控性原則。最后，以問題為導(dǎo)向的“總體責(zé)任性”可為12345平臺中政府及第三方私營主體之間的權(quán)責(zé)分配提供思路。即明確政府采購自動化系統(tǒng)發(fā)生的對公民合法權(quán)益的侵害，政府及其公職人員應(yīng)承擔(dān)全部責(zé)任，但允許政府事后向第三方私營主體追責(zé)和追償。

結(jié)語

人類正在走向一個由分布式、自主和人工智能系統(tǒng)為主構(gòu)成的數(shù)字化時代。數(shù)字政府建設(shè)不是簡單地實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有線下流程的數(shù)字化，而是對數(shù)字技術(shù)的理解、政府業(yè)務(wù)流程、行政組織結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變的全面數(shù)字化。12345平臺作為新的行政組織運(yùn)作模式，實(shí)現(xiàn)了數(shù)字賦能政府治理的最大化。與此同時，12345平臺內(nèi)生的數(shù)字權(quán)力的擴(kuò)張也帶來諸多行政組織法難題，從數(shù)字權(quán)力改變傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)，挑戰(zhàn)組織法的職權(quán)法定原則；到數(shù)字權(quán)力模糊傳統(tǒng)權(quán)力邊界，帶來行政合法性難題；再到數(shù)字權(quán)力帶來“去中心化”，引發(fā)主體歸責(zé)機(jī)制模糊化。要采取科學(xué)調(diào)整行政組織法體系、補(bǔ)足公民信任、依法設(shè)計(jì)負(fù)責(zé)任的人工智能等措施解決上述行政組織法難題。數(shù)字法治政府對建設(shè)數(shù)字中國、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大。數(shù)字法治政府建設(shè)要解決的核心問題是數(shù)字政府建設(shè)與法治政府建設(shè)之間的關(guān)系問題。例如，法治政府的重要特征之一是公民對政府公共權(quán)力行使的信任。公民信任需要可驗(yàn)證的條件，但在數(shù)字政府建設(shè)過程中，分布式價值創(chuàng)造環(huán)境等一系列因素，可能引發(fā)公民信任危機(jī)。在未來的研究中，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)對數(shù)字法治政府建設(shè)過程中公民信任問題的探討。同時，給予數(shù)字法治政府建設(shè)中合作行政模式更多關(guān)注，對“數(shù)字政府即平臺”更多行政組織法展開探討。最后，構(gòu)建新的制度框架以積極擁抱和促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，反對技術(shù)決定論，維護(hù)好行政法長期發(fā)展形成的良好公共秩序價值。