朱正威：用好縣域治理的“第一道安全閥”

縣域是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體，更是實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化的“第一道安全閥”。伴隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的快速進(jìn)程，縣域也面臨著日益嚴(yán)峻的復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院朱正威教授在《國(guó)家治理》撰文指出，縣域應(yīng)急管理不僅要在戰(zhàn)略層面上統(tǒng)籌發(fā)展和安全，還要在具體實(shí)踐過(guò)程中處理好“硬建設(shè)”與“軟治理”的互構(gòu)關(guān)系、常態(tài)化治理與非常態(tài)應(yīng)急管理的轉(zhuǎn)換關(guān)系。統(tǒng)籌縣域發(fā)展和安全，應(yīng)通過(guò)增強(qiáng)縣域結(jié)構(gòu)性韌性、功能性韌性和保障性韌性來(lái)推進(jìn)縣域安全韌性建設(shè)、提升縣域應(yīng)急管理水平。

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縣城處于“城尾鄉(xiāng)頭”的樞紐位置，對(duì)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有至關(guān)重要的作用。據(jù)《中國(guó)縣域高質(zhì)量發(fā)展報(bào)告2023》的最新數(shù)據(jù)顯示，截至2022年底，中國(guó)內(nèi)地共有縣域1866個(gè)，占全國(guó)國(guó)土面積的90%左右，占中國(guó)大陸人口和GDP比重分別為52.5%和38.1%。無(wú)論從行政區(qū)劃數(shù)量還是人口規(guī)模來(lái)看，縣域都是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵切入點(diǎn)。同時(shí)，黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展和安全，即不僅要“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，還要“夯實(shí)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定基層基礎(chǔ)”，“健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時(shí)把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)”。

加強(qiáng)縣域應(yīng)急管理可以說(shuō)是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化的“第一道安全閥”。近年來(lái)，縣域公共安全與應(yīng)急管理問(wèn)題愈發(fā)突出且呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，也日益受到各方面的關(guān)注。縣級(jí)政府的預(yù)防和應(yīng)對(duì)能力直接關(guān)系著縣域的和諧與穩(wěn)定。但從應(yīng)急管理的實(shí)踐成效來(lái)看，相對(duì)于應(yīng)急管理體系較為完善的省、市兩級(jí)政府，縣級(jí)政府處于風(fēng)險(xiǎn)前沿但基礎(chǔ)較為薄弱，目前尚缺乏科學(xué)高效的應(yīng)急管理模式。因此，把握縣域應(yīng)急管理的主要特征，找準(zhǔn)縣域應(yīng)急管理的著力點(diǎn)，通過(guò)加強(qiáng)安全韌性建設(shè)來(lái)提升縣域應(yīng)急管理能力與公共安全治理水平，實(shí)現(xiàn)高水平安全與高質(zhì)量發(fā)展的良性互動(dòng)，對(duì)于推進(jìn)縣域高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

縣域應(yīng)急管理的主要特征

一般認(rèn)為，我國(guó)設(shè)有五級(jí)政府，分別為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏完整建制和相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力資源，所以縣級(jí)政府始終是縣域范圍內(nèi)的行政核心。習(xí)近平總書(shū)記高度重視縣域治理，并深刻指出：“在我們黨的組織結(jié)構(gòu)和國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級(jí)處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)”。因此，縣域的關(guān)鍵作用和特殊地位決定著其有區(qū)別于其他治理單元的明顯特征。

縣域應(yīng)急管理具有穩(wěn)定的歷史延續(xù)性。從空間上來(lái)看，縣域一直具有相對(duì)獨(dú)立且固定的行動(dòng)場(chǎng)域。這一方面是歷史上自給自足的經(jīng)濟(jì)形式促成了縣域的相對(duì)獨(dú)立性；另一方面是源于地理環(huán)境等自然因素，多數(shù)縣域的邊界相對(duì)穩(wěn)定，具有明顯的傳承與延續(xù)等特性，對(duì)維護(hù)社會(huì)基層秩序一直發(fā)揮著關(guān)鍵作用。從時(shí)間上來(lái)看，縱觀我國(guó)兩千多年歷史，縣級(jí)政權(quán)自秦代全面實(shí)行郡縣制以來(lái)一直是我國(guó)最為固定的基層治理單元，擁有完整的行政建制和成熟的組織形態(tài)，歷來(lái)被認(rèn)為是安邦定國(guó)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。新中國(guó)成立后，五級(jí)政府層級(jí)基本成型，縣級(jí)體制得到進(jìn)一步確立。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)縣域不僅為推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供了人力、物力和財(cái)力，同時(shí)也伴隨著現(xiàn)代化腳步實(shí)現(xiàn)了縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展。不過(guò)，我國(guó)自古以來(lái)就是一個(gè)多災(zāi)的國(guó)家，擁有著數(shù)千年?duì)N爛文明的同時(shí)也頻發(fā)各類災(zāi)害災(zāi)荒。比如，“大災(zāi)之后必有大疫”正是基層百姓早期在與災(zāi)害作斗爭(zhēng)過(guò)程中總結(jié)出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)。雖然隨著物質(zhì)水平和科技水平的提升，這一經(jīng)驗(yàn)已然與現(xiàn)代社會(huì)有所不符，但從古代救災(zāi)賑災(zāi)到如今防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)可見(jiàn)，縣域應(yīng)急管理已有很長(zhǎng)的歷史。值得一提的是，2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革成立應(yīng)急管理部后，縣域也開(kāi)始陸續(xù)組建應(yīng)急管理局，按照職能整合的思路統(tǒng)籌優(yōu)化縣域應(yīng)急管理能力建設(shè)。但由于各種原因，不少縣域的應(yīng)急管理局并未完全實(shí)現(xiàn)職能整合，應(yīng)急過(guò)程中仍存在交叉管理、權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題。

縣域應(yīng)急管理居于特殊的“接點(diǎn)”位置。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中，縣域在基層社會(huì)中扮演著“既城且鄉(xiāng)”的角色，發(fā)揮著上接“天線”下接“地氣”的作用。一方面，縣級(jí)政府要貫徹落實(shí)上級(jí)的路線方針政策；另一方面，縣級(jí)政府要服務(wù)民生、回應(yīng)和滿足基層訴求。習(xí)近平總書(shū)記在福建工作時(shí)曾形象地把縣域比喻為國(guó)家這張網(wǎng)上的“紐結(jié)”，認(rèn)為“‘紐結(jié)’松動(dòng)，國(guó)家政局就會(huì)發(fā)生動(dòng)蕩；‘紐結(jié)’牢靠，國(guó)家政局就穩(wěn)定”。所以，縣級(jí)政府不僅是縣域行政的核心，更是“條塊結(jié)構(gòu)”中的關(guān)鍵“接點(diǎn)”。具體而言，在政治層面上，縣級(jí)政權(quán)是國(guó)家上層與地方基層、中央領(lǐng)導(dǎo)和地方治理的關(guān)鍵“接點(diǎn)”；在社會(huì)層面上，縣域正居于城市與鄉(xiāng)村、中心與邊緣地帶的特殊“接點(diǎn)”位置，因此，縣域也被稱為“政治接合點(diǎn)”和“城鄉(xiāng)融合點(diǎn)”。但近年來(lái)，隨著復(fù)合型災(zāi)害和復(fù)雜矛盾在縣域的頻發(fā)，縣級(jí)政府作為上級(jí)與基層、城市與鄉(xiāng)村的“接點(diǎn)”，也成了應(yīng)急管理較為薄弱的環(huán)節(jié)。以生態(tài)治理為例，伴隨著城市經(jīng)濟(jì)從高速發(fā)展到高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型，一些原本存在生態(tài)問(wèn)題的城市企業(yè)開(kāi)始借助城鄉(xiāng)融合的切入口向縣域轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致部分縣域面臨著生態(tài)挑戰(zhàn)和因利益糾紛易發(fā)群體性事件等問(wèn)題。所以，居于特殊“接點(diǎn)”位置的縣域始終肩負(fù)著應(yīng)急管理的重要使命，縣級(jí)政府的應(yīng)急管理體系建設(shè)不僅是我國(guó)應(yīng)急管理改革的一個(gè)縮影，更直接影響著基層的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

縣域應(yīng)急管理具有明顯的綜合性特征。縣域囊括了中國(guó)基層的一般場(chǎng)景，又因我國(guó)幅員遼闊而呈現(xiàn)出一定的特殊性。整體而言，縣域應(yīng)急管理體系基本都包含復(fù)雜的災(zāi)害類型、特定的空間范圍和多元的治理主體。首先，縣域應(yīng)急管理內(nèi)容具有全面性。在當(dāng)代縣域社會(huì)，傳統(tǒng)自然災(zāi)害如干旱、洪澇、地震等風(fēng)險(xiǎn)依舊存在，同時(shí)，伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型以及城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，食品安全、生態(tài)危機(jī)、網(wǎng)絡(luò)詐騙等新型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)也在縣域社會(huì)不斷涌現(xiàn)。因此，縣域應(yīng)急管理必須面對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件以及網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題等所有災(zāi)害類型。其次，縣域應(yīng)急管理范圍具有全面性，總攬鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的所有應(yīng)急管理工作。依據(jù)國(guó)家建立的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制，縣域應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)處理轄區(qū)內(nèi)所有應(yīng)急管理事務(wù)。最后，縣域應(yīng)急管理主體具有多樣性，涉及黨委、政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等各類應(yīng)急管理主體。應(yīng)急管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，單純依靠應(yīng)急管理局的力量難以有效應(yīng)對(duì)，還需多部門(mén)之間的通力配合以及社會(huì)力量的積極參與。尤其是近年來(lái)，隨著縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，各種傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)的、自然和社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)與矛盾交織并存，不同程度地威脅著縣域安全與穩(wěn)定。但與此同時(shí)，縣域應(yīng)急管理的整體狀況與社會(huì)快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)尚不適應(yīng)，這客觀上就要求建設(shè)更綜合、更具韌性的縣域應(yīng)急管理體系和能力。

縣域應(yīng)急管理表現(xiàn)出典型的跨域性特征。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的不斷推進(jìn)，社會(huì)安全環(huán)境日趨復(fù)雜，跨域危機(jī)事件也呈現(xiàn)出頻發(fā)狀態(tài)。縣域作為城鄉(xiāng)一體化的重要載體，其應(yīng)急管理的跨域性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面是基于空間意義上的跨區(qū)域建立橫向聯(lián)動(dòng)機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害和危機(jī)事件往往具有突發(fā)性和擴(kuò)散性，即很可能以發(fā)生地為中心產(chǎn)生漣漪效應(yīng)，擴(kuò)散到周邊區(qū)域，因此應(yīng)急管理過(guò)程中很有必要建立橫向跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行有效管理。目前，我國(guó)跨域應(yīng)急管理合作的領(lǐng)域已經(jīng)涵蓋自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四類突發(fā)事件，但縣域間的合作方式還較為低層次，往往以簽訂應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)議、相互交流學(xué)習(xí)等為主要形式。另一方面是基于行政關(guān)系上的跨層級(jí)建立縱向聯(lián)動(dòng)機(jī)制。縣域作為承上啟下的關(guān)鍵一環(huán)，其應(yīng)急管理能力對(duì)上會(huì)逐級(jí)影響到市、省和中央的應(yīng)急管理成效，對(duì)下則直接關(guān)系鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村人民群眾的切身利益。應(yīng)急管理過(guò)程中，縱向部門(mén)間應(yīng)圍繞平臺(tái)建設(shè)、信息共享、資源調(diào)配等事項(xiàng)展開(kāi)合作，才能實(shí)現(xiàn)“上下一盤(pán)棋”“全國(guó)一張網(wǎng)”，進(jìn)而避免縣域出現(xiàn)對(duì)上機(jī)械匯報(bào)配合、對(duì)下物資調(diào)配不及時(shí)等問(wèn)題。然而，當(dāng)前我國(guó)跨域應(yīng)急管理合作中還存在頻發(fā)的跨域突發(fā)事件與應(yīng)急管理體制的沖突。因此，提升縣域應(yīng)急管理水平也亟需找到跨域應(yīng)急合作需求與屬地管理原則間的平衡點(diǎn)。

縣域應(yīng)急管理的歷史性、接點(diǎn)性、綜合性和跨域性等特征使其有別于其他的治理單元，反過(guò)來(lái)也對(duì)縣域自身的應(yīng)急管理水平提出了更為獨(dú)特的要求。伴隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的快速進(jìn)程，縣域也將面臨更為復(fù)雜多樣和動(dòng)態(tài)變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，增強(qiáng)縣域應(yīng)急管理能力、提升縣域安全韌性水平將成為縣域工作的重中之重。

高質(zhì)量發(fā)展背景下縣域應(yīng)急管理的著力點(diǎn)

“十四五”時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主旋律是高質(zhì)量發(fā)展，縣域作為推動(dòng)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，其高質(zhì)量發(fā)展將有效銜接都市圈、城市群發(fā)展戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對(duì)于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著基礎(chǔ)性作用。另外，為客觀評(píng)價(jià)縣域高質(zhì)量發(fā)展水平，《中國(guó)縣域高質(zhì)量發(fā)展報(bào)告2023》中的縣域高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)體系除了關(guān)注縣域發(fā)展的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享5個(gè)一級(jí)指標(biāo)外，還特別關(guān)注了縣域安全發(fā)展，聚焦于生產(chǎn)安全、環(huán)境安全和社會(huì)安全3個(gè)二級(jí)指標(biāo)。這表明，縣域安全是縣域高質(zhì)量發(fā)展的重要前提和保障。2023年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確要求：“必須堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動(dòng)，以高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)高水平安全，以高水平安全保障高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)展和安全要?jiǎng)討B(tài)平衡、相得益彰。”可見(jiàn)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速起飛，發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)共存已是一種客觀必然，縣域位于連接城鄉(xiāng)的樞紐位置，要想建成宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化縣城，就必須實(shí)現(xiàn)發(fā)展和安全的高階融合，其本質(zhì)就是要提升縣域韌性水平。那么，縣域應(yīng)急管理就不僅要在戰(zhàn)略層面上統(tǒng)籌發(fā)展和安全，還要在具體實(shí)踐過(guò)程中處理好“硬建設(shè)”與“軟治理”的互構(gòu)關(guān)系、常態(tài)化治理與非常態(tài)應(yīng)急管理的轉(zhuǎn)換關(guān)系。

首先，要把握好縣域發(fā)展和安全的統(tǒng)籌關(guān)系。縣域必須要發(fā)展，發(fā)展必須要安全。統(tǒng)籌發(fā)展和安全意味著縣域發(fā)展需要安全的穩(wěn)固護(hù)航，縣域安全也依賴于發(fā)展帶來(lái)的豐富資源和先進(jìn)技術(shù)。2023年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)、先立后破”，表明發(fā)展與安全并非簡(jiǎn)單的前因后果，而是“前者決定后者，后者又影響前者”的并存共進(jìn)景象。這要求縣域不應(yīng)被動(dòng)防守，而要主動(dòng)作為，用發(fā)展的眼光、思維和辦法來(lái)解決城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。2020年，黨的十九屆五中全會(huì)明確我國(guó)已轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，2022年，黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步將“實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展”作為中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。有別于其他治理單元的社會(huì)發(fā)展內(nèi)容，縣域高質(zhì)量發(fā)展的核心內(nèi)容是鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合發(fā)展。但就目前實(shí)踐情況來(lái)看，部分縣城輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的能力還不足，其樞紐傳導(dǎo)功能尚未發(fā)揮到位，技術(shù)資源在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)不夠暢通，這導(dǎo)致“大城大村”現(xiàn)象還比較突出。因此，縣域應(yīng)依據(jù)本地發(fā)展特色，聚焦生產(chǎn)、環(huán)境和社會(huì)等方面的安全問(wèn)題，不斷增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力、提升應(yīng)急管理水平，把安全作為縣域發(fā)展的前置條件，以系統(tǒng)思維統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的生產(chǎn)、生活和生態(tài)，進(jìn)而打造農(nóng)業(yè)化、工業(yè)化、信息化同步發(fā)展的現(xiàn)代化縣域。

其次，需處理好“硬建設(shè)”與“軟治理”的結(jié)合與互構(gòu)關(guān)系。“硬建設(shè)”是指工程性項(xiàng)目，如城市生命線工程、安全生產(chǎn)設(shè)施等；“軟治理”是指非工程措施，如應(yīng)急預(yù)案、安全生產(chǎn)制度等。在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)建設(shè)方面，以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確提出“寧可備而不用，不可用時(shí)無(wú)備”“寧可十防九空，不可失防萬(wàn)一”的要求。這應(yīng)成為縣域應(yīng)急管理過(guò)程中整合工程性項(xiàng)目與非工程措施的基本出發(fā)點(diǎn)和根本遵循。具體而言，在“硬建設(shè)”方面，我國(guó)不僅積極推進(jìn)“防災(zāi)減災(zāi)九大工程”建設(shè)，而且在“十四五”規(guī)劃中也提出要“加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)，增強(qiáng)城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市、韌性城市”等。但是，一方面，這些工程建設(shè)還在進(jìn)行中，其成效尚需進(jìn)一步呈現(xiàn)；另一方面，任何工程項(xiàng)目都有一定的災(zāi)害承載閾值，面對(duì)不斷變化的外界環(huán)境，都有可能出現(xiàn)“失靈”問(wèn)題。因此，“硬建設(shè)”與“軟治理”的結(jié)合與互構(gòu)才能更有效地增強(qiáng)縣域應(yīng)急管理能力，換言之，既要注重有形的城市基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)急設(shè)施等“硬件”建設(shè)，又要注重?zé)o形的應(yīng)急管理能力、社會(huì)組織能力等“軟件”建設(shè)。然而，在快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，多數(shù)縣域的“硬建設(shè)”和“軟治理”在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件或復(fù)合型災(zāi)害時(shí)都會(huì)出現(xiàn)不能完全發(fā)揮作用的情況，亟需進(jìn)一步完善和改進(jìn)。

最后，需處理好常態(tài)化治理與非常態(tài)應(yīng)急管理的轉(zhuǎn)換關(guān)系。一般而言，縣域存在常態(tài)化治理和非常態(tài)應(yīng)急管理兩種狀態(tài)，常態(tài)化治理的對(duì)象是縣域日常發(fā)生的已知確定性事件，擁有固定的管理主體、行動(dòng)目標(biāo)和行為準(zhǔn)則，治理資源主要呈現(xiàn)多元化和碎片化的特征。而非常態(tài)應(yīng)急管理則需處理大量突發(fā)性事件，這些事件具有不確定性和多變性特征，治理主體尚未對(duì)其發(fā)展規(guī)律形成穩(wěn)定認(rèn)知，因此往往通過(guò)快速動(dòng)員在某一時(shí)段集中解決問(wèn)題。常態(tài)化治理是非常態(tài)應(yīng)急管理的前提和基礎(chǔ)，本身就包含著非常態(tài)應(yīng)急管理的渠道；非常態(tài)應(yīng)急管理中也同時(shí)存在著必需的常態(tài)化運(yùn)行，是常態(tài)治理的一種特殊狀態(tài)。2016年，習(xí)近平總書(shū)記在河北唐山市考察時(shí)就曾強(qiáng)調(diào)“兩個(gè)堅(jiān)持”思想，即堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一。因此，理想情況下，縣域應(yīng)能夠在常態(tài)化治理與非常態(tài)應(yīng)急管理兩種狀態(tài)間匹配適應(yīng)、有序銜接，同時(shí)，各類資源要素也應(yīng)能夠高效利用和靈活轉(zhuǎn)換。以縣城的大型體育館為例，在常態(tài)化治理下可市場(chǎng)化運(yùn)行，在非常態(tài)應(yīng)急管理下可快速轉(zhuǎn)換為應(yīng)急保障空間。但現(xiàn)實(shí)情況是，囿于技術(shù)和能力，不少縣域還存在“常態(tài)”和“非常態(tài)”之間轉(zhuǎn)換不暢的問(wèn)題，常態(tài)化治理中的人力、物資、信息等資源在非常態(tài)應(yīng)急管理中尚且難以得到有效整合利用。

加強(qiáng)安全韌性建設(shè)以提升縣域應(yīng)急管理水平

把握縣域應(yīng)急管理的特點(diǎn)和規(guī)律后不難發(fā)現(xiàn)，雖然縣域抵抗風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的歷史很長(zhǎng)，且積累了豐富的本土化經(jīng)驗(yàn)，但大部分縣域應(yīng)急管理局目前僅成立了5年左右，在應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)時(shí)仍會(huì)暴露出體制機(jī)制等方面的問(wèn)題和不足，阻礙著應(yīng)急管理能力的發(fā)揮和應(yīng)急管理成效的提升。那么，要實(shí)現(xiàn)縣域高水平安全與高質(zhì)量發(fā)展的良性互動(dòng)，加強(qiáng)縣域安全韌性建設(shè)不失為提升縣域應(yīng)急管理能力的一條有效路徑。具體而言，縣域可以通過(guò)增強(qiáng)結(jié)構(gòu)性韌性以健全應(yīng)急管理體系、增強(qiáng)功能性韌性以提高公共安全治理水平。一般情況下，穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)會(huì)產(chǎn)生功能，功能的發(fā)揮也會(huì)反向調(diào)適結(jié)構(gòu)，但還需保障性韌性以一種支撐賦能的邏輯對(duì)結(jié)構(gòu)與功能運(yùn)行進(jìn)行全過(guò)程的優(yōu)化調(diào)試。因此，統(tǒng)籌縣域發(fā)展和安全，應(yīng)通過(guò)增強(qiáng)縣域結(jié)構(gòu)性韌性、功能性韌性和保障性韌性來(lái)推進(jìn)縣域安全韌性建設(shè)、提升縣域應(yīng)急管理水平。

一要不斷完善制度體系建設(shè)、明確主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系，以提升縣域應(yīng)急管理的結(jié)構(gòu)性韌性。結(jié)構(gòu)主要涉及體系內(nèi)各主體要素及其相互關(guān)系，因此結(jié)構(gòu)性韌性可以被理解為由制度韌性和主體韌性兩部分構(gòu)成。就提升制度韌性而言，縣域應(yīng)急管理需不斷完善黨委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度體系建設(shè)以實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理職能的統(tǒng)籌。在大安全大應(yīng)急框架指導(dǎo)下，縣域黨委政府應(yīng)在整合相關(guān)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和部門(mén)資源的基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)職能整合，建設(shè)和優(yōu)化由黨委政府領(lǐng)導(dǎo)班子領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)急管理體系及其應(yīng)急指揮中心，明確在多部門(mén)應(yīng)急合作中應(yīng)急管理局的綜合管理角色。同時(shí)，要圍繞縣域安全韌性建設(shè)總目標(biāo)，編制涵蓋事前事中事后的常態(tài)化、全鏈條的管理方案，形成有效的應(yīng)急管理體系和政策法規(guī)體系，保證縣域在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)能夠快速集中力量并高效處置。就提升主體韌性而言，我國(guó)各地遵循黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的原則，形成科學(xué)高效的應(yīng)急管理模式，即不僅要充分發(fā)揮黨政組織的強(qiáng)大領(lǐng)導(dǎo)力，還要積極利用企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等多方力量彌補(bǔ)應(yīng)急管理部門(mén)條塊分割、協(xié)調(diào)不暢等問(wèn)題。當(dāng)前，雖然國(guó)家已有法律和相關(guān)規(guī)章制度明確了縣域應(yīng)急管理過(guò)程中社會(huì)組織和公眾個(gè)人的重要參與地位，但是在實(shí)際工作中仍缺乏具體的指導(dǎo)和要求。因此，縣域在應(yīng)急管理過(guò)程中，針對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的社會(huì)救援隊(duì)等應(yīng)急力量，應(yīng)加大鼓勵(lì)引導(dǎo)和物資扶持；針對(duì)普通公眾個(gè)人，應(yīng)做好應(yīng)急知識(shí)的教育及普及，進(jìn)而保障多主體能夠通力配合，提升應(yīng)急效率。

二要繼續(xù)優(yōu)化協(xié)調(diào)機(jī)制、增強(qiáng)綜合治理能力，以提升縣域應(yīng)急管理的功能性韌性。功能是結(jié)構(gòu)中角色所發(fā)揮的作用，縣域應(yīng)急管理的功能性韌性主要是指縣域面對(duì)不確定風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的防御與應(yīng)對(duì)能力、恢復(fù)與適應(yīng)能力、學(xué)習(xí)與變革能力。而這些韌性能力的發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)依賴于機(jī)制以一定的運(yùn)作方式把系統(tǒng)內(nèi)部各組成要素聯(lián)系起來(lái)，使它們協(xié)調(diào)運(yùn)行。但當(dāng)前部分縣域由于人力、物力和信息的溝通協(xié)調(diào)不到位，存在“碎片化”合作問(wèn)題，所以要在“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制”基礎(chǔ)上，不斷健全和完善縣域“大應(yīng)急”體系。對(duì)此，一方面，縣域在統(tǒng)籌“硬建設(shè)”和“軟治理”的基礎(chǔ)上，不僅要增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施的建設(shè)，如交通網(wǎng)絡(luò)、信息平臺(tái)等，還應(yīng)繼續(xù)完善優(yōu)化應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制。具體而言，橫向協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建延續(xù)上述職能整合的結(jié)果，縣域應(yīng)急管理局對(duì)應(yīng)急工作綜合管理，其他部門(mén)依據(jù)工作需要積極協(xié)同，這有利于發(fā)揮應(yīng)急管理局的綜合性與專業(yè)性的職能；在縱向協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建上，縣域可以利用自身承上啟下的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)及時(shí)與上級(jí)保持聯(lián)絡(luò)以獲取豐富的信息資源，同時(shí)主動(dòng)根據(jù)任務(wù)需求對(duì)下級(jí)放權(quán)以保障應(yīng)急現(xiàn)場(chǎng)的靈活應(yīng)變能力。總之，在協(xié)調(diào)過(guò)程中，信息管理系統(tǒng)的觸角應(yīng)遍及各個(gè)環(huán)節(jié)，以實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的及時(shí)性和有效性。另一方面，縣域在把握好常態(tài)化治理和非常態(tài)應(yīng)急管理關(guān)系的基礎(chǔ)上，還應(yīng)建立持續(xù)創(chuàng)新的組織學(xué)習(xí)機(jī)制。換言之，縣域不僅要能夠有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，還應(yīng)不斷梳理經(jīng)驗(yàn)與不足，補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，進(jìn)而優(yōu)化形成本土化的政策制度，以更好的姿態(tài)不斷迎接和適應(yīng)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)。

三要利用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，以提升縣域應(yīng)急管理的保障性韌性。在縣域安全韌性建設(shè)過(guò)程中，保障性韌性作為基礎(chǔ)性支持，容易在專注于結(jié)構(gòu)和功能作用發(fā)揮的過(guò)程中被忽視，但其對(duì)韌性體系的平穩(wěn)運(yùn)行具有支撐賦能和保駕護(hù)航的作用。具體而言，在資源保障方面，縣域應(yīng)急管理應(yīng)通過(guò)擴(kuò)充資源總量和優(yōu)化資源結(jié)構(gòu)的方式，滿足常態(tài)化治理與非常態(tài)應(yīng)急管理過(guò)程中的資源需求。一方面，縣域不僅要主動(dòng)爭(zhēng)取上級(jí)的財(cái)政支持，還可以積極拓寬社會(huì)融資渠道，構(gòu)建與災(zāi)害應(yīng)對(duì)相匹配的應(yīng)急物資保障網(wǎng)絡(luò)；另一方面，縣域也要在“硬建設(shè)”上暢通應(yīng)急運(yùn)輸保障路線，優(yōu)化物資儲(chǔ)備和運(yùn)送系統(tǒng)，保障物資充足且能及時(shí)到位。在技術(shù)保障方面，縣域不僅要充分發(fā)揮新興技術(shù)在應(yīng)急管理中的積極作用，依托信息平臺(tái)和數(shù)據(jù)庫(kù)保障信息的有效利用和高效溝通，還要警惕落入技術(shù)工具的陷阱、防范技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。隨著縣域進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，縣域應(yīng)急管理也應(yīng)通過(guò)建立綜合信息平臺(tái)、應(yīng)急指揮調(diào)度平臺(tái)等提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急決策的智能化水平。如合肥城市生命線安全運(yùn)行監(jiān)測(cè)系統(tǒng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了市縣全域覆蓋，形成縣域應(yīng)急“一網(wǎng)統(tǒng)管”的數(shù)字協(xié)同新模式，有效提升了風(fēng)險(xiǎn)防范和綜合治理能力。

【本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“韌性視角下的城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理研究”（19AZZ007）、“四個(gè)一批”人才項(xiàng)目“新常態(tài)下的公共政策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究”（中宣干字〔2016〕49號(hào)）成果；西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院博士研究生郭瑞蓮對(duì)本文亦有重要貢獻(xiàn)】

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來(lái)源 | 《國(guó)家治理》2024年第10期

原文標(biāo)題 | 縣域應(yīng)急管理：主要特征與提升路徑

作者 | 西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院教授 朱正威

原文責(zé)編 | 董惠敏

新媒體編輯 | 王 洋

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