小區(qū)物業(yè)管理糾紛與業(yè)主自治

2023年9月16日上午，參加了一個(gè)關(guān)于物業(yè)管理與小區(qū)治理的研討會(huì)。我在聽取了姜明安、余凌云倆位老師的發(fā)言之后，作了發(fā)言，中心內(nèi)容是：“關(guān)于小區(qū)物業(yè)管理糾紛和業(yè)主自治的三個(gè)問題”。

眼下中國(guó)的物業(yè)管理糾紛，是一個(gè)怪現(xiàn)象，理論上說業(yè)主是小區(qū)的主人，物業(yè)管理公司是為業(yè)主提供服務(wù)的，是戶主與保姆的關(guān)系，業(yè)主自治是有法律保障的。但實(shí)踐中保姆欺負(fù)主人的情況常有發(fā)生，而且是這一類矛盾的主要方面，這里有制度制定上的缺陷也有基層治理上的問題。

一、中國(guó)物業(yè)管理立法的前世今生

從百度上搜索“物業(yè)管理〞，得到的答案是從巜中華人民共和國(guó)物業(yè)管理?xiàng)l例》第二條引用而來的“業(yè)主通過選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，由業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)按照物業(yè)服務(wù)合同約定，對(duì)房屋及配套的設(shè)施設(shè)備和相關(guān)場(chǎng)地進(jìn)行維修、養(yǎng)護(hù)、管理，維護(hù)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生和相關(guān)秩序的活動(dòng)。〞“物業(yè)管理有狹義和廣義之分；狹義的物業(yè)管理是指業(yè)主委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)依據(jù)委托合同進(jìn)行的房屋建筑及其設(shè)備，市政公用設(shè)施、園林綠化、衛(wèi)生、交通、生活秩序和環(huán)境容貌等管理項(xiàng)目進(jìn)行維護(hù)，修繕活動(dòng)；廣義的物業(yè)管理應(yīng)當(dāng)包括業(yè)主共同管理的過程，和委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者其他管理人進(jìn)行的管理過程。”

如此看來“有疑問找度娘”的說法是不準(zhǔn)確的，因?yàn)榘俣壬详P(guān)于物業(yè)管理的定義顯然僅是物業(yè)管理?xiàng)l例當(dāng)中所說的“物業(yè)管理”，不涵蓋中國(guó)法律制度和公共對(duì)此的認(rèn)知。

所謂物業(yè)，法規(guī)講的僅限三十年來新建小區(qū)，局限于不動(dòng)產(chǎn)中的小區(qū)中的房屋以及配套設(shè)施。“物業(yè)”一詞與物權(quán)一樣，都是舶來品。譯自英語(yǔ)property或estate，上個(gè)世紀(jì)80年代由香港傳入內(nèi)地，當(dāng)時(shí)的含義是指財(cái)產(chǎn)、資產(chǎn)、地產(chǎn)、房地產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)等。

按這個(gè)概念，物業(yè)是指已經(jīng)建成并投入使用的小區(qū)中的各類房屋及其與之相配套的設(shè)備、設(shè)施和場(chǎng)地。 顯而易見的在實(shí)際生活當(dāng)中，房屋等建筑物的的歷史更長(zhǎng)，由此引發(fā)的糾紛，歷史也更長(zhǎng)。客觀的說從人類從樹上爬下來開始修建遮風(fēng)擋雨的房屋只是不叫物業(yè)而已。同理，從開始有了房屋（物業(yè)）起就會(huì)有圍繞房屋（物業(yè)）的管理，也就有了包括占用、使用、收益、處分而產(chǎn)生的糾紛。

然而，現(xiàn)代意義上的物業(yè)和所謂的物業(yè)管理以及相關(guān)的概念并形成制度自從上個(gè)世紀(jì)90年代初從境外開始引進(jìn)大陸的。是先有了房地產(chǎn)開發(fā)形成的小區(qū)，后才有相應(yīng)的小區(qū)物業(yè)管理制度，其最早見于原建設(shè)部頒發(fā)并于1994年4月1日實(shí)施的行政規(guī)章：《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》。

該規(guī)章的第四條規(guī)定，住宅小區(qū)應(yīng)當(dāng)逐步推行社會(huì)化、專業(yè)化的管理模式。由物業(yè)管理公司統(tǒng)一實(shí)施專業(yè)化管理。

第五條規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在出售住宅小區(qū)房屋前，應(yīng)當(dāng)選聘物業(yè)管理公司承擔(dān)住宅小區(qū)的管理，并與其簽訂物業(yè)管理合同。

住宅小區(qū)在物業(yè)管理公司負(fù)責(zé)管理前，由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)管理。

第六條規(guī)定，住宅小區(qū)應(yīng)當(dāng)成立住宅小區(qū)管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱管委會(huì))。

管委會(huì)是在房地產(chǎn)行政主管部門指導(dǎo)下，由住宅小區(qū)內(nèi)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人和使用人選舉的代表組成，代表和維護(hù)住宅小區(qū)內(nèi)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人和使用人的合法權(quán)益。

第七條規(guī)定管委會(huì)的權(quán)利是：

（一)制定管委會(huì)章程，代表住宅小區(qū)內(nèi)的產(chǎn)權(quán)人、使用人，維護(hù)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人和使用人的合法權(quán)利;

(二)決定選聘或續(xù)聘物業(yè)管理公司;

(三)審議物業(yè)管理公司制訂的年度管理計(jì)劃和小區(qū)管理服務(wù)的重大措施;

(四)檢查、監(jiān)督各項(xiàng)管理工作的實(shí)施及規(guī)章制度的執(zhí)行。

管委會(huì)的義務(wù)：

(一)根據(jù)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人和使用人的意見和要求，對(duì)物業(yè)管理公司的管理工作進(jìn)行檢查和監(jiān)督;

(二)協(xié)助物業(yè)管理公司落實(shí)各項(xiàng)管理工作;

(三)接受住宅小區(qū)內(nèi)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人和使用人的監(jiān)督;

(四)接受房地產(chǎn)行政主管部門、各有關(guān)行政主管部門及住宅小區(qū)所在地人民政府的監(jiān)督指導(dǎo)。

第八條規(guī)定，物業(yè)管理公司的權(quán)利：

(一)物業(yè)管理公司應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法規(guī)，結(jié)合實(shí)際情況，制定小區(qū)管理辦法;

(二)依照物業(yè)管理合同和管理辦法對(duì)住宅小區(qū)實(shí)施管理;

(三)依照物業(yè)管理合同和有關(guān)規(guī)定收取管理費(fèi)用;

(四)有權(quán)制止違反規(guī)章制度的`行為;

(五)有權(quán)要求管委會(huì)協(xié)助管理;

(六)有權(quán)選聘專營(yíng)公司(如清潔公司、保安公司等)承擔(dān)專項(xiàng)管理業(yè)務(wù);

(七)可以實(shí)行多種經(jīng)營(yíng)，以其收益補(bǔ)充小區(qū)管理經(jīng)費(fèi)。

物業(yè)管理公司的義務(wù)：

(一)履行物業(yè)管理合同，依法經(jīng)營(yíng);

(二)接受管委會(huì)和住宅小區(qū)內(nèi)居民的監(jiān)督;

(三)重大的管理措施應(yīng)當(dāng)提交管委會(huì)審議，并經(jīng)管委會(huì)認(rèn)可;

(四)接受房地產(chǎn)行政主管部門、有關(guān)行政主管部門及住宅小區(qū)所在地人民政府的監(jiān)督指導(dǎo)。

物業(yè)管理公司需向工商行政管理部門申請(qǐng)注冊(cè)登記，領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，方可開業(yè)。

這個(gè)規(guī)章頒布實(shí)施之后，也有一個(gè)適應(yīng)的過程。其出現(xiàn)的重要問題之一就是規(guī)章效力太低。作為房地產(chǎn)開發(fā)的主管機(jī)關(guān)，他對(duì)開發(fā)商有較大的制約力而對(duì)其他的方面如業(yè)主則難有直接的約束力，因此引起了一些糾紛，建設(shè)部向積極向國(guó)家建議盡快列入行政法規(guī)的立項(xiàng)，2003年才如愿以償，《物業(yè)管理?xiàng)l例》于2003年6月8日中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第379號(hào)公布，之后于2007年8月26日、2016年2月6日、2018年3月19日由國(guó)務(wù)院進(jìn)行了三次修訂。以國(guó)家的意志將物業(yè)管理界定為“業(yè)主通過選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，由業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)按照物業(yè)服務(wù)合同約定，對(duì)房屋及配套的設(shè)施設(shè)備和相關(guān)場(chǎng)地進(jìn)行維修、養(yǎng)護(hù)、管理，維護(hù)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生和相關(guān)秩序的活動(dòng)〞。

目前實(shí)施的《物業(yè)管理?xiàng)l例》和建設(shè)部1994年頒布的規(guī)章《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》存在著十分清晰的繼承關(guān)系，其主要原則沒有本質(zhì)上的變化，有變化的如名稱上業(yè)委會(huì)取代了管委會(huì)，這也符合在中國(guó)行政主管部門是立法推動(dòng)者的實(shí)際情況。

按照中國(guó)的立法習(xí)慣，可以預(yù)測(cè)到在條件成熟之后，這個(gè)物業(yè)管理?xiàng)l例將由全國(guó)人大作進(jìn)一步的提升成為《中華人民共和國(guó)物業(yè)管理法》，只是其中的內(nèi)容尤其是一些重要原則要與時(shí)俱進(jìn)才行。

二、中國(guó)律師參與物業(yè)管理立法與實(shí)踐

中國(guó)物業(yè)管理制度的產(chǎn)生以及引起的一系列的社會(huì)活動(dòng)在一定程度上影響到中國(guó)律師的執(zhí)業(yè)活動(dòng)，而中國(guó)的是參與到這一法律制度的立法過程是從1995年中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)專業(yè)委員會(huì)換屆之后才有的。

中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)在1995年換屆之前專業(yè)委員會(huì)并不多，也沒有行政法委員會(huì)，專業(yè)委員會(huì)的人數(shù)也不多。我是在換屆之后，經(jīng)當(dāng)時(shí)的全國(guó)律師協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)袁江同志推薦，與于寧、朱樹英、潘公明、賀寶健、王亞和、劉晰等一批同仁一起加入到了民事業(yè)務(wù)委員會(huì)當(dāng)中，主任是杭州的曹星律師，小小的自豪并哀嘆一下，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)我是民委會(huì)中江西律師唯一的代表。

這時(shí)住建部已經(jīng)由房地產(chǎn)司和法規(guī)司啟動(dòng)了《物業(yè)管理?xiàng)l例（建議稿）》的起草工作，需要聽取法律工作者主要是律師的意見。這要感謝上海的朱樹英律師，他開辦的建緯所由于從事建筑專業(yè)服務(wù)與建設(shè)部有一定聯(lián)系，而全國(guó)律協(xié)這時(shí)沒有行政法專業(yè)委員會(huì)，民委會(huì)就在朱樹英律師的聯(lián)系下責(zé)無(wú)旁貸的代表中國(guó)律師參加了這些活動(dòng)。

我記得第一次會(huì)議是在建設(shè)部301會(huì)議室進(jìn)行的，我當(dāng)時(shí)還在江西景德鎮(zhèn)市執(zhí)業(yè)，景德鎮(zhèn)到北京的飛機(jī)尚未通航，是坐46次快車用了24小時(shí)才到了北京。那是我首次參加這么高層次的法律研討會(huì)，如同劉姥姥進(jìn)了大觀園全是新鮮感。

在這次會(huì)議上，首次認(rèn)識(shí)了時(shí)任建設(shè)部建筑業(yè)司的姚兵司長(zhǎng)、房地產(chǎn)司謝家瑾司長(zhǎng)和時(shí)任法規(guī)司副司長(zhǎng)的朱中一（ 后任住建部辦公廳主任），他們這三位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)中國(guó)律師的態(tài)度很友善，之后也為全國(guó)律協(xié)民事業(yè)務(wù)委員會(huì)的活動(dòng)提供了不少指導(dǎo)意見。

在這之后我又應(yīng)邀參加了兩次關(guān)于《物業(yè)管理?xiàng)l例》的立法討論會(huì)議。對(duì)于法律的研究，我是當(dāng)律師開始一直都有積極性的。記得在這個(gè)第一次的會(huì)議上，我就積極發(fā)言。我至今記得當(dāng)時(shí)思考與發(fā)言的主要內(nèi)容。對(duì)這個(gè)條例立法的問題，我感到當(dāng)時(shí)與當(dāng)時(shí)人大法工委和民政部牽頭搞的村民委員會(huì)和居民委員會(huì)組織法立法活動(dòng)相比較還是層次低了一點(diǎn)，局面小了一點(diǎn)。最重要的擔(dān)心是小區(qū)業(yè)委會(huì)的成立存在著巨大的困難，我建議要與居委會(huì)的設(shè)立結(jié)合起來。我至今仍認(rèn)為業(yè)委會(huì)的權(quán)利來自于業(yè)主的授權(quán)，而業(yè)主的權(quán)利僅限于物業(yè)的權(quán)利顯然過窄，而大型小區(qū)業(yè)委會(huì)和居委會(huì)兩套人馬各管各的事，其實(shí)是很多時(shí)候是重復(fù)勞動(dòng)，效率不高。尤其是組建業(yè)委會(huì)缺少了地方政府的積極性，難度不是一般的大。

在回到景德鎮(zhèn)之后，我把自己受到的啟發(fā)立刻運(yùn)用到工作當(dāng)中。當(dāng)時(shí)我正在為景德鎮(zhèn)市信義房地產(chǎn)開發(fā)公司在蓮社北路建設(shè)“陶瓷大世界”新小區(qū)提供全過程法律服務(wù)。由于與該公司的老總邵和諧（2006年非正常亡故）關(guān)系比較密切，他對(duì)我的建議當(dāng)時(shí)基本上是言聽計(jì)從。“陶瓷大世界”小區(qū)建成也需要按照建設(shè)部的規(guī)定設(shè)立管委會(huì)、落實(shí)物業(yè)公司來進(jìn)行管理。他聽懂了我的建議，我們一起找了當(dāng)時(shí)的珠山區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)，然后又到了所在的街道辦事處，希望街道出面組織小區(qū)成立居委會(huì)與管委會(huì)兩塊牌子一套人馬，把小區(qū)的物業(yè)管理也一并由居（管）委會(huì)管起來。雖然信義公司對(duì)居委會(huì)的成立也贊助了一點(diǎn)錢，但省事的何止十倍。

景德鎮(zhèn)市陶瓷大世界小區(qū)居委會(huì)和小區(qū)管委會(huì)合二為一的試點(diǎn)成功之后，我本來想過幾年穩(wěn)定之后盡力推而廣之，但是幾年后我離開景德鎮(zhèn)來到北京執(zhí)業(yè)，而且我推崇的做法與即將頒布的《物業(yè)管理?xiàng)l例》并不相符只有作罷，后面的事情我也不便于過問。

2003年，國(guó)務(wù)院的《物業(yè)管理?xiàng)l例》施行對(duì)小區(qū)物業(yè)管理產(chǎn)生的糾紛有了新的法規(guī)依據(jù)，很多律師也積極參與或代理了這些案件的處理但并沒有成為中國(guó)律師提供法律服務(wù)的重要領(lǐng)域。

從近20年來的實(shí)踐看，存在著三個(gè)方面的問題：

第一，律師界對(duì)這個(gè)物業(yè)管理法律制度的研究不夠，理論儲(chǔ)備不足。

關(guān)于物業(yè)管理立法研究，之前主要是全國(guó)律師民委會(huì)在推動(dòng)，而行政法規(guī)法律的研究應(yīng)該是全國(guó)律師協(xié)會(huì)行政法委員會(huì)和行政法專業(yè)律師要重點(diǎn)考慮的范疇。我雖然在2007年受全國(guó)律協(xié)秘書處的委托，參與了全國(guó)律協(xié)行政法專業(yè)委員會(huì)的重組，而我這時(shí)已經(jīng)把主要的精力放在了房屋土地征收拆遷方面，物業(yè)管理與之相比的問題無(wú)論是數(shù)量還是嚴(yán)重性都遜色的多，加上行政法專業(yè)委員會(huì)體制與人員構(gòu)成左變右變，這方面的研究始終沒有列入到議程。

我到北京后創(chuàng)辦的北京市才良律師事務(wù)所，雖然也把物業(yè)管理和小區(qū)業(yè)主自治這一塊當(dāng)做研究領(lǐng)域之一，合伙人李金平律師也為此出版了專著，所主任王令律師費(fèi)了很大的精力擔(dān)任北京市西城區(qū)一瓶小區(qū)業(yè)委會(huì)的主任已兩屆了，但我仍感覺到包括我們律師事務(wù)所在內(nèi)的中國(guó)律師對(duì)此的知識(shí)儲(chǔ)備和相關(guān)的立法活動(dòng)的參加很不足。網(wǎng)絡(luò)上雖然有一些人制作小視頻作為招攬業(yè)務(wù)的營(yíng)銷，但是認(rèn)真聽完之后就可以看到制作者法律知識(shí)的敷淺。

如今中央已經(jīng)決策停止大拆大建而轉(zhuǎn)向了城市更新，預(yù)計(jì)拆遷矛盾將會(huì)緩和，而物業(yè)糾紛將這個(gè)超越拆遷糾紛成為社會(huì)新熱點(diǎn)之一，法律界對(duì)此應(yīng)有充分的清醒的認(rèn)識(shí)。

第二，律師參與物業(yè)糾紛的處理缺少規(guī)范的市場(chǎng)。

律師的服務(wù)來自當(dāng)事人的維權(quán)，在律師參與物業(yè)糾紛處理，代理業(yè)主一方就存在兩個(gè)先天不足。

一是目前國(guó)內(nèi)的物業(yè)管理糾紛主要表現(xiàn)在物業(yè)公司的更換上，其中業(yè)主處于弱勢(shì)地位是不爭(zhēng)的事實(shí)。任何小區(qū)的初始的物業(yè)公司與開發(fā)商有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，有的就是開發(fā)商所設(shè)立或者控制的公司，其往往與政府主管部門具有傳統(tǒng)上的關(guān)系。

二是業(yè)主們本是一盤散沙，發(fā)現(xiàn)小區(qū)的物業(yè)管理存在問題，其業(yè)主權(quán)利受到侵犯的時(shí)候組織起來維權(quán)就很不容易。而律師們需要靠提供法律服務(wù)賺取律師費(fèi)養(yǎng)家糊口，讓業(yè)主們掏錢請(qǐng)律師多數(shù)時(shí)候是一個(gè)很大的難題。現(xiàn)行的法律援助制度，沒有涵蓋到這一塊，而且今后也很難涵蓋到這一塊。一些老破舊小區(qū)的業(yè)主們?cè)趥€(gè)人經(jīng)濟(jì)條件不寬裕的情況下，如何維權(quán)可能是更加困難。

第三，業(yè)主們一旦組織起來，發(fā)起成立業(yè)委會(huì)，在多數(shù)基層官員當(dāng)中存在著一種隱隱的對(duì)穩(wěn)定工作的擔(dān)憂而有恐懼心理。即使是在“首善之區(qū)”的北京，市委市政府多次強(qiáng)調(diào)要打通最后1公里，解決基層治理的問題，對(duì)小區(qū)業(yè)委會(huì)的成立是明確表示支持的情況下，到了街道和區(qū)房管局這一層面，仍然有少數(shù)基層官員沒有與市委市政府領(lǐng)導(dǎo)同樣的積極性。而在許多二、三、四線城市對(duì)這個(gè)問題更是困難重重。

同樣在司法行政機(jī)關(guān)和律師協(xié)會(huì)方面，近10多年來日益重視的是為政府提供法律服務(wù)，為弱勢(shì)群體服務(wù)尤其是為眾多的業(yè)主提供法律服務(wù)有著群體性事件這一個(gè)“險(xiǎn)區(qū)”而公開的和隱性的限制多多。

現(xiàn)實(shí)情況是參加物業(yè)管理糾紛代理業(yè)主一方收費(fèi)有限，卻隱隱的有著政治風(fēng)險(xiǎn)，所以很多律師是采取了“敬而遠(yuǎn)之”的態(tài)度，更談不上積極的去對(duì)相關(guān)的法律和實(shí)務(wù)作深入的研究，所以就出現(xiàn)了律師界對(duì)物業(yè)管理法律與實(shí)務(wù)的研究有時(shí)落后于業(yè)主和非法律人的現(xiàn)象，進(jìn)一步限制了律師作用的發(fā)揮。

即使是存在著以上困難，仍然有不少中國(guó)律師中還是義無(wú)反顧的參加到為業(yè)主提供法律服務(wù)的工作當(dāng)中。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，律師擔(dān)任業(yè)委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和法律顧問已經(jīng)超過三位數(shù)，有的律師自發(fā)的組群討論物業(yè)管理和小區(qū)治理的問題，瞬間就滿了500人。如何引導(dǎo)與支持律師們積極參與物業(yè)管理和小區(qū)治理的法律服務(wù)當(dāng)中，是需要決策者少重視的問題。

三、當(dāng)前物業(yè)管理和小區(qū)治理的誤區(qū)

以河北省張家口市懷來縣拉菲水岸小區(qū)的與所在的官?gòu)d鎮(zhèn)政府因物業(yè)管理和小區(qū)治理產(chǎn)生的糾紛為例，我們就可以看到在行政法規(guī)制定當(dāng)中存在的缺陷和地方政府法治思維水平不足是產(chǎn)生糾紛的主要原因。

這個(gè)案件的最初起因是拉菲水岸小區(qū)依法成立了業(yè)委會(huì)之后，業(yè)委會(huì)組織召開第二次業(yè)主大會(huì)以手機(jī)投票方式，決定是否更換現(xiàn)有的物業(yè)管理公司。官?gòu)d鎮(zhèn)政府于2023年5月6日、6月1日兩次發(fā)出了在業(yè)主大會(huì)中“停止手機(jī)投票方式的函”，繼而在7月10日又發(fā)出了《官?gòu)d鎮(zhèn)人民政府關(guān)于終止拉菲水岸小區(qū)第二次業(yè)主大會(huì)的函》。前兩個(gè)函經(jīng)過縣政府行政復(fù)議維持，業(yè)委會(huì)向法院起訴后，法院至今逾期尚未立案。后一個(gè)函在立案之中。

拉菲水岸小區(qū)業(yè)委會(huì)與鎮(zhèn)人民政府的關(guān)于小區(qū)第2次業(yè)主大會(huì)引發(fā)的行政爭(zhēng)議，屬于一個(gè)系列的行政爭(zhēng)議，而且這個(gè)行政糾紛并非孤例，具有一定的代表性，所以我多說兩句。

我認(rèn)為在這一類的行政糾紛中，無(wú)論是業(yè)委會(huì)還是相關(guān)的政府、法院等方面有三個(gè)法律關(guān)系需要厘清：

第一，政府的邊界在哪里？

在鎮(zhèn)政府的函件中，我們可以看到他們所引用并可能依據(jù)的法條共三處。

一是《 民法典》第277條規(guī)定“業(yè)主可以設(shè)立業(yè)主大會(huì)，選舉業(yè)主委員會(huì)。業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)成立的具體條件和程序，依照法律、法規(guī)的規(guī)定。

地方人民政府有關(guān)部門、居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)立業(yè)主大會(huì)和選舉業(yè)主委員會(huì)給予指導(dǎo)和協(xié)助。”

對(duì)此，我們要準(zhǔn)確的理解法律的適用范圍，這個(gè)法條規(guī)定地方人民政府有關(guān)部門、居委會(huì)享有的給予“指導(dǎo)和協(xié)助”的權(quán)力和義務(wù)僅限于設(shè)立業(yè)主大會(huì)和選舉業(yè)主委員會(huì)，并不適用于已依法設(shè)立的業(yè)主大會(huì)和業(yè)委會(huì)的正常活動(dòng)。

二是《物業(yè)管理?xiàng)l例》第十九條規(guī)定，“業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，不得作出與物業(yè)管理無(wú)關(guān)的決定，不得從事與物業(yè)管理無(wú)關(guān)的活動(dòng)。

業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)作出的決定違反法律、法規(guī)的，物業(yè)所在地的中告知的決定缺乏事實(shí)與法律的依據(jù)。

三是《張家口市物業(yè)管理?xiàng)l例》第7條規(guī)定，街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）“指導(dǎo)和監(jiān)督業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)依法履行職責(zé)。〞

這是個(gè)地方性法規(guī)，在不與上級(jí)法律法規(guī)相抵觸的情況下，在當(dāng)?shù)鼐哂蟹尚ЯΓ@個(gè)方面應(yīng)該沒有爭(zhēng)議。問題是“指導(dǎo)和監(jiān)督業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)依法履行職責(zé)〞的權(quán)力產(chǎn)生的條件是：指導(dǎo)業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)依法履行職責(zé)，在其不依法履行職責(zé)時(shí)履行監(jiān)督職能。

既然如上所述，業(yè)委會(huì)決定以手機(jī)投票方式來召開業(yè)主大會(huì)產(chǎn)生決議時(shí)，鎮(zhèn)政府認(rèn)為不妥，可以提出自己的指導(dǎo)意見，在業(yè)委會(huì)復(fù)函表示手機(jī)投票方式并不違反法律法規(guī)的規(guī)定的情況下，鎮(zhèn)人民政府的監(jiān)督職能應(yīng)該是繼續(xù)圍觀而已，看看業(yè)主大會(huì)決議的內(nèi)容是否違反法律規(guī)定。最重要的是，這種監(jiān)督不能越界，不能干預(yù)業(yè)主委員會(huì)自治范圍內(nèi)的事情。

橫向來看，無(wú)論是村委會(huì)組織法還是居委會(huì)組織法對(duì)此的規(guī)定都差不多。《村民委員會(huì)組織法》第五條規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)〞。《居民委員會(huì)組織法》第二條 規(guī)定“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。

不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作”。

本案中，鎮(zhèn)政府無(wú)權(quán)也不應(yīng)該就本案所討論的“手機(jī)表決方式召開業(yè)主大會(huì)”的問題作出終止業(yè)主大會(huì)的決定。

第二，行政復(fù)議應(yīng)該為解決行政爭(zhēng)議發(fā)揮更大的作用。

圍繞這類小區(qū)物業(yè)管理和業(yè)主自治而發(fā)生的矛盾處理，多數(shù)時(shí)候都令我感到遺憾。因?yàn)槎鄶?shù)糾紛在復(fù)議階段就可以解決的，卻因?yàn)楦鞣N原因沒有得到解決進(jìn)到了行政訴訟。就我們今天討論的拉菲水岸小區(qū)與鎮(zhèn)政府這一案件來說，很難說里面沒有官官相護(hù)的原因。

2023年9月1日，全國(guó)人大常委會(huì)十四屆第五次會(huì)議審議通過了新修訂的《行政復(fù)議法》并予以公布將自2024年1月1日起施行。眾所周知，從《行政復(fù)議法》制定以來，無(wú)論是廟堂還是江湖，人們都希望它成為化解行政爭(zhēng)議的主渠道之一。

懷來縣政府的這個(gè)行政復(fù)議決定是有情況的，理由我在上面都說了不再重復(fù)。對(duì)事不對(duì)人，我只希望更多的行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，不要有負(fù)于社會(huì)的期盼和決策層的重托

第三，行政訴訟要守住公平正義的底線。

我記得2013、2014年和姜明安、應(yīng)松年老師等行政法專家一起參加《行政訴訟法》修改討論的時(shí)候，對(duì)于當(dāng)時(shí)的立案審查制，我們想到了很多辦法。后來十八屆四中全會(huì)決定把立案審查制改為立案登記制的時(shí)候，這些討論的成果仍然保留在《行政訴訟法》的第五十一條，五十二條當(dāng)中。其中第五十一條規(guī)定，人民法院在接到起訴狀時(shí)對(duì)符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮?/p>

對(duì)當(dāng)場(chǎng)不能判定是否符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，并在七日內(nèi)決定是否立案。不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定。裁定書應(yīng)當(dāng)載明不予立案的理由。原告對(duì)裁定不服的，可以提起上訴。

起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。

對(duì)于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以向上級(jí)人民法院投訴，上級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。

《行政訴訟法》第五十二條規(guī)定，人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當(dāng)事人可以向上一級(jí)人民法院起訴。上一級(jí)人民法院認(rèn)為符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)立案、審理，也可以指定其他下級(jí)人民法院立案、審理。

這幾年，行政訴訟立案難的問題有死灰復(fù)燃的趨勢(shì)。主要的原因是有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法沒究。我們現(xiàn)在很難張口讓公眾相信法律，這是歷史的悲劇。然而，開歷史倒車終究是不得人心的，法治的車輪也是不可阻擋的。最近，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議決定終止審議《行政訴訟法（修訂草案）》，讓我們看到了希望。

我想：依法行政和司法公正存在的問題一定要解決也能解決。這里的正面動(dòng)力一是需要決策層面認(rèn)真問責(zé)；二是社會(huì)輿論的認(rèn)真監(jiān)督。

我們有幸不在那輛出事的公交車上，但我們都在社會(huì)這輛大公交車上。雪崩之時(shí)沒有一片雪花是無(wú)辜的。

王才亮

學(xué)者型律師，北京市才良律師事務(wù)所名譽(yù)主任，北京航空航天大學(xué)法學(xué)院、人民大學(xué)律師學(xué)院兼職教授，中國(guó)建設(shè)管理與房地產(chǎn)法研究中心執(zhí)行主任，中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)憲法與行政法專業(yè)委員會(huì)顧問。出版專著三十余本，發(fā)表論文百余篇。2010年獲《時(shí)代周報(bào)》時(shí)代人物，《中國(guó)律師》雜志年度新聞人物。2011年獲《中國(guó)新聞周刊》“影響中國(guó)年度人物”；《南方人物周刊》“50名中國(guó)年度魅力人物”。

才行法道 良舉公正