老律師經(jīng)驗談之二十三：破解不動產(chǎn)登記行政案件疑難

老律師經(jīng)驗談，就是老律師要把自己執(zhí)業(yè)當(dāng)中的經(jīng)驗教訓(xùn)公開出來，讓更多的人能作為參考，進(jìn)一步了解法律規(guī)定，選擇最佳的維權(quán)路經(jīng)，最大限度的維護(hù)自己的合法權(quán)益，進(jìn)而維系社會的公平正義。

近年來，不動產(chǎn)登記引起的行政案件逐漸增多。老百姓買個房建個房不容易，一旦發(fā)現(xiàn)或被告知權(quán)屬證書是錯誤的甚至是無效的，那個憤怒的心情可以想象得到的。一旦處理不當(dāng)不僅僅損害當(dāng)事人的合法權(quán)利，還可能激化矛盾，影響社會的穩(wěn)定。

不動產(chǎn)登記之行政訴訟，這類案件看似簡單，其實也有很多爭議的問題。代理律師的專業(yè)性水平和執(zhí)業(yè)經(jīng)驗在這個領(lǐng)域能夠充分的表現(xiàn)出來。

一、找誰當(dāng)被告？

首先面臨的問題是以誰為被告呢？這對于正確處理行政糾紛，監(jiān)督政府依法行政，維護(hù)行政相對人的合法權(quán)利具有十分重要的意義。我國《行政訴訟法》頒布30多年來，行政訴訟的被告如何確定，一直是實務(wù)中容易出現(xiàn)爭議的問題，也是學(xué)界和實務(wù)界關(guān)心的問題。

最近的相關(guān)的法律規(guī)定是最高人民法院《關(guān)于正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問題的規(guī)定》第五條，該條款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府確定的不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)或者其他實際履行該職責(zé)的職能部門按照《不動產(chǎn)登記暫行條例》的規(guī)定辦理不動產(chǎn)登記，公民、法人或者其他組織不服提起訴訟的，以不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)或者實際履行該職責(zé)的職能部門為被告。

公民、法人或者其他組織對《不動產(chǎn)登記暫行條例》實施之前由縣級以上地方人民政府作出的不動產(chǎn)登記行為不服提起訴訟的，以繼續(xù)行使其職權(quán)的不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)或者實際履行該職責(zé)的職能部門為被告。”

在上述最高法院司法解釋出來之后，雖然社會對此有不少異議，但是司法解釋業(yè)已生效，由此似乎找誰當(dāng)被告的問題簡單了，有的人樂觀的認(rèn)為不會有爭議了，其實當(dāng)中還是會有爭論的。因為訴訟程序問題的爭議根源主要在于實體權(quán)利上的爭論，在于法律包括程序法的制定，立法者由于某種原因總是想維護(hù)其中一方，很難做到真正的中立乃至公正。尤其是至今仍然存在的行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法權(quán)的模式之下，方便行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力這一原則始終體現(xiàn)在法律的條款之中，一定程度上就削弱了行政相對人的權(quán)利，削弱了行政訴訟制度應(yīng)有的監(jiān)督政府依法行政的目的與力度。作為律師尤其是代理行政相對人的律師，對此要有清醒的認(rèn)識。

例如，不動產(chǎn)登記職責(zé)機(jī)構(gòu)的整合是有一個過程的。如果整合到位，各地登記機(jī)構(gòu)在行使權(quán)力的同時承擔(dān)應(yīng)訴義務(wù)是責(zé)無旁貸。問題是當(dāng)事人認(rèn)為登記錯誤而起訴時，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的整合由于某種原因尚未完成，當(dāng)事人應(yīng)該以誰為適格被告？正常的做法是按照上述司法解釋的規(guī)定以當(dāng)?shù)卣叭ǚ桨辅曇?guī)定的不動產(chǎn)登記的行政主管機(jī)關(guān)為被告，但這應(yīng)該僅限于不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)整合完成的情況。

如果當(dāng)?shù)仉m然規(guī)定了不動產(chǎn)機(jī)構(gòu)的整合與設(shè)置，但權(quán)力轉(zhuǎn)移并沒有完成，如果在這種情況下，僅僅以不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)（或主管行政機(jī)關(guān)）為被告就可能沒有辦法正確的處理糾紛。這不僅關(guān)系到是行政案件還是刑事案件的管轄問題，還涉及形式審查或?qū)嵸|(zhì)審查的問題。

多年以來各地的區(qū)縣級上人民政府發(fā)放了無數(shù)的土地、房屋權(quán)證。在《不動產(chǎn)登記暫行條例》由國務(wù)院于2014年11月24日發(fā)布，自2015年3月1日起施行之后，絕大部分地區(qū)都能夠依照國務(wù)院的安排完成工作的移交。但也有少數(shù)地區(qū)如山東省泰安市岱岳區(qū)政府不動產(chǎn)登記的權(quán)力被迫交給泰安市自然資源局，但此前相關(guān)的檔案卻拒絕移交。像這種情況下，如果僅僅以現(xiàn)在的不動產(chǎn)登記主管機(jī)關(guān)-泰安市自然資源局為被告，被告可能因為無法提供證據(jù)而敗訴，但這種案子就是一個糊涂案，而且不符合立法本意。

像上述這種情況，原告起訴時或者法院在訴訟中發(fā)現(xiàn)而將岱岳區(qū)政府追加為被告是有法律依據(jù)的。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。該法條確定了行政訴訟案件被告認(rèn)定的一般原則，即“誰做出，誰被告”。雖然說土地登記行政訴訟案件有不同于一般的訴訟案件的特點，也就是不動產(chǎn)登記主管機(jī)關(guān)的變化，但仍應(yīng)該堅持對外發(fā)生法律效力的土地登記行為人也就是權(quán)證上蓋章的行政機(jī)關(guān)負(fù)有法律責(zé)任。否則，就無法查明案情，依法作出公正的判決，切實保護(hù)訴訟當(dāng)事人的合法權(quán)益。

二、權(quán)證與檔案誰重要？

在物權(quán)法和民法典制定過程當(dāng)中始終有一個爭論，就是當(dāng)事人手中持有的不動產(chǎn)權(quán)證與登記檔案底冊（登記薄）不符的時候以誰為準(zhǔn)？

《物權(quán)法》第十七條規(guī)定：“不動產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動產(chǎn)物權(quán)的證明。不動產(chǎn)權(quán)屬證書記載的事項，應(yīng)當(dāng)與不動產(chǎn)登記簿一致；記載不一致的，除有證據(jù)證明不動產(chǎn)登記簿確有錯誤外，以不動產(chǎn)登記簿為準(zhǔn)。”這一規(guī)定基本照搬到了民法典當(dāng)中。

《民法典》第二百一十七條對于不動產(chǎn)登記薄與不動產(chǎn)權(quán)屬證書的關(guān)系的規(guī)定是：“不動產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動產(chǎn)物權(quán)的證明。不動產(chǎn)權(quán)屬證書記載的事項，應(yīng)當(dāng)與不動產(chǎn)登記簿一致；記載不一致的，除有證據(jù)證明不動產(chǎn)登記簿確有錯誤外，以不動產(chǎn)登記簿為準(zhǔn)。”

法律作出上述規(guī)定的客觀基礎(chǔ)是認(rèn)為人民政府是為人民的，不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)是否依法公正，實事求是登記的。可是在現(xiàn)實當(dāng)中，我們的行政機(jī)關(guān)很多時候不是這樣的情況。

像我上面講的泰安市岱岳區(qū)政府就存在這樣的問題，其發(fā)證職權(quán)轉(zhuǎn)歸市自然資源局之后，其所發(fā)的不動產(chǎn)權(quán)證引起了一些糾紛，原不動產(chǎn)登記檔案自己沒有移交給市泰安市自然資源局。法院到區(qū)自然資源局調(diào)取相關(guān)資料居然被拒絕，被處罰罰款后仍不糾正。這種情況在國內(nèi)可能不是孤例，背后的原因令人深思。

我們在南方某省還遇到了拆遷當(dāng)中，被拆遷人持有的產(chǎn)權(quán)證內(nèi)容與登記檔案不一致，證書上的公章與發(fā)證機(jī)關(guān)公章不一致的情況。經(jīng)過鑒定證書上的公章與當(dāng)時的公章一致，證書不是偽造。這個案子一審仍然是支持了當(dāng)?shù)氐男姓C(jī)關(guān)，到二審才糾正過來，調(diào)解結(jié)案，持證人的經(jīng)濟(jì)權(quán)利得到了依法保護(hù)。遺憾的是違法修改檔案的人沒有受到追究，內(nèi)中原因大家都懂的。

像這種“沒有登記資料”、“與登記不一致”的情況，各地做法雖不完全一致，但總體上是如果當(dāng)事人持有的不動產(chǎn)權(quán)屬證書非偽造、變造，則由發(fā)證機(jī)關(guān)承擔(dān)敗訴的責(zé)任，持證人的合法權(quán)益得到依法保護(hù)。我們在這一類的代理案件當(dāng)中，多地法院支持了我們的觀點，有兩位數(shù)的法院維護(hù)持證人合法權(quán)益的生效裁判。

在不動產(chǎn)登記行政糾紛案件中，需要警惕的是有關(guān)行政機(jī)關(guān)與并非是適格的當(dāng)事人惡意串通搞虛假訴訟，侵害不動產(chǎn)權(quán)人或者其他當(dāng)事人的合法權(quán)益。其中，不動產(chǎn)權(quán)屬證書持有一方往往處于第三人的位置，代理律師的工作尤為艱難，難的不在于法律的本身，而在于出現(xiàn)這種糾紛的背后的復(fù)雜因素。對此，我們始終要抱有信心，“邪不勝正”終究是歷史的規(guī)律。

歷史文章

王才亮

學(xué)者型律師，北京市才良律師事務(wù)所主任，北京航空航天大學(xué)法學(xué)院、人民大學(xué)律師學(xué)院兼職教授，中國建設(shè)管理與房地產(chǎn)法研究中心執(zhí)行主任，中華全國律師協(xié)會憲法與行政法專業(yè)委員會顧問。出版專著三十余本，發(fā)表論文百余篇。2010年獲《時代周報》時代人物，《中國律師》雜志年度新聞人物。2011年獲《中國新聞周刊》“影響中國年度人物”；《南方人物周刊》“50名中國年度魅力人物”。

才行法道 良舉公正