民生智庫(kù)｜增強(qiáng)北京山區(qū)防災(zāi)韌性　系統(tǒng)破解“三斷”難題

來源：【人民日?qǐng)?bào)中央廚房-民生無(wú)小事工作室】

王志剛 梅錦華 郝家祺

防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)事關(guān)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定。習(xí)近平總書記深刻指出，做好防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作必須堅(jiān)持人民至上、生命至上，堅(jiān)持尊重自然規(guī)律，堅(jiān)持預(yù)防為主。

北京山區(qū)面積占全市總面積的62%，地形地質(zhì)條件復(fù)雜，極端暴雨極易誘發(fā)山洪和地質(zhì)災(zāi)害，瞬間切斷道路、電力和通信，使村莊淪為救援孤島。2025年主汛期，北部山區(qū)312個(gè)行政村基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重?fù)p毀，涉災(zāi)公路受損756公里、橋梁受損242座，通信基站退服達(dá)1971個(gè)。

斷電、斷網(wǎng)、斷路高度疊加，村落“外面進(jìn)不來、里面出不去、消息傳不出”，成為山區(qū)應(yīng)急搶險(xiǎn)最突出的短板。增強(qiáng)山區(qū)防災(zāi)韌性，系統(tǒng)破解“三斷”難題，事關(guān)首都安全發(fā)展全局。

“三斷”問題是制約應(yīng)急搶險(xiǎn)效率的核心瓶頸

“三斷”是指極端災(zāi)害條件下，斷電、斷網(wǎng)、斷路（有時(shí)也加入斷水）在同一場(chǎng)災(zāi)害中高度疊加的系統(tǒng)性困境。三者并非孤立發(fā)生，而是相互關(guān)聯(lián)、連鎖觸發(fā)。斷電導(dǎo)致通信基站停運(yùn)、終端關(guān)機(jī)，直接引發(fā)斷網(wǎng)，同時(shí)導(dǎo)致水泵失靈，進(jìn)而造成斷水，形成“斷電→斷水?dāng)嗑W(wǎng)”的惡性衍生鏈條。斷網(wǎng)使災(zāi)情信息和求救信號(hào)無(wú)法傳出，指揮調(diào)度系統(tǒng)陷入中斷。斷路則讓救援隊(duì)伍、工程車輛和生活物資無(wú)法進(jìn)入災(zāi)區(qū)。

當(dāng)三者在一場(chǎng)災(zāi)害中同時(shí)發(fā)生，村莊便陷入與外界完全隔絕的極端狀態(tài)，外部救援力量進(jìn)不來，內(nèi)部被困群眾出不去，最終形成救援孤島。這一困境在山區(qū)鄉(xiāng)村尤為突出，山區(qū)村落多沿溝谷分布，進(jìn)出通道單一，通信基站和輸電線路多穿越地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)，一旦遭遇極端暴雨，極易被山洪、滑坡、泥石流瞬間摧毀。

從理論上看，“三斷”的本質(zhì)是山區(qū)生命線工程系統(tǒng)在極端災(zāi)害面前的連鎖性崩潰，破解之道不能停留在單點(diǎn)應(yīng)對(duì)層面，必須樹立系統(tǒng)思維，從災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中救援、災(zāi)后恢復(fù)3個(gè)時(shí)間維度統(tǒng)籌施策。

從北京山區(qū)實(shí)際來看，“三斷”問題已成為制約應(yīng)急搶險(xiǎn)效率的核心瓶頸，其嚴(yán)重性體現(xiàn)在3個(gè)層面。

一是覆蓋范圍廣。2025年7月26日至29日，懷柔區(qū)琉璃廟鎮(zhèn)25個(gè)行政村、69個(gè)自然村道路、電力、通信全部中斷；密云北部山區(qū)47個(gè)村斷電、163個(gè)基站信號(hào)消失。足見“三斷”一旦發(fā)生，便是成片連面。

二是自救窗口短。山區(qū)村落常住人口以老人和兒童為主，青壯年勞動(dòng)力不足，一旦與外界失聯(lián)，自主救援能力極為有限，物資儲(chǔ)備僅能維持?jǐn)?shù)日。

三是救援抵達(dá)難。斷路條件下大型機(jī)械和救援車輛無(wú)法靠近，通信中斷使被困人員位置難以精準(zhǔn)鎖定，容易錯(cuò)過最佳救援時(shí)機(jī)。

“三斷”不僅威脅群眾生命安全，還容易引發(fā)斷水、缺食、傷病無(wú)法及時(shí)救治等次生危機(jī)。加快破解這一困境，既是保障山區(qū)群眾生命安全的底線要求，也是補(bǔ)齊首都應(yīng)急管理體系短板的當(dāng)務(wù)之急。

降低“三斷”風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)“三斷”的措施和方法

降低“三斷”風(fēng)險(xiǎn)，首要是加固生命線工程，讓基礎(chǔ)設(shè)施在災(zāi)害面前站得穩(wěn)、扛得住。電力設(shè)施方面，對(duì)穿越山區(qū)、河道和地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的輸電線路進(jìn)行全面加固，提升桿塔基礎(chǔ)和抗風(fēng)能力，大力發(fā)展水能、風(fēng)能、光伏等多種清潔備用能源，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛指揮中心、通信核心機(jī)房和中心衛(wèi)生院等關(guān)鍵場(chǎng)所配置雙路電源或固定式備用發(fā)電機(jī)組，確保緊急狀態(tài)下電力不癱。

通信設(shè)施方面，推動(dòng)山區(qū)通信線路“雙物理路由”改造，提升重要基站蓄電池的蓄能能力，在地質(zhì)災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域因地制宜建設(shè)離網(wǎng)型供電系統(tǒng)，為關(guān)鍵通信設(shè)施提供獨(dú)立于大電網(wǎng)的備用電源。

道路設(shè)施方面，對(duì)通往鄉(xiāng)村的道路開展常態(tài)化評(píng)估，每年進(jìn)行地質(zhì)隱患排查和邊坡加固，將跨越山洪溝道的橋梁、涵洞防洪標(biāo)準(zhǔn)提升一檔，優(yōu)先把過水路面改造為橋涵，提高排水設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)。

特別要對(duì)只有一條進(jìn)出通道的村莊，啟動(dòng)生命通道提標(biāo)工程，從設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)上提升抗災(zāi)等級(jí)，必要時(shí)加開生命通道；有條件的地方應(yīng)開辟簡(jiǎn)易備用通道或預(yù)先確定直升機(jī)起降點(diǎn)，為道路中斷時(shí)的替代通行贏得先機(jī)。日常管護(hù)中，須及時(shí)清理靠近電線桿、通信基站等關(guān)鍵設(shè)施周邊的樹木、碎石和雜物，防止洪水裹挾雜物沖毀基礎(chǔ)設(shè)施。

應(yīng)對(duì)“三斷”場(chǎng)景，村莊自身必須備足應(yīng)急手段、做好物資儲(chǔ)備，具備斷聯(lián)狀態(tài)下的自主生存能力。電力備用方案上，每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)村應(yīng)配備大功率手搖發(fā)電機(jī)和小型汽油發(fā)電機(jī)，備足油料，確保在斷電情況下能維持應(yīng)急照明、水泵運(yùn)轉(zhuǎn)和基本通信。

通信備用方案上，衛(wèi)星電話是政府間聯(lián)絡(luò)的關(guān)鍵手段，但現(xiàn)有衛(wèi)星電話和衛(wèi)星短信多停留在村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面，應(yīng)加快研發(fā)適用于村民之間的臨時(shí)通信手段。

道路搶通備用方案上，村莊應(yīng)提前儲(chǔ)備各類型、各噸位的挖掘機(jī)、裝載機(jī)等搶通機(jī)械，以備災(zāi)害發(fā)生后能第一時(shí)間開展自救式搶通，同時(shí)配備鐵鍬、鐵絲、蠟燭、救援繩等最原始但可靠的工具，確保在機(jī)械失靈時(shí)仍有“土辦法、老辦法”可用。

物資儲(chǔ)備方面，每個(gè)村莊應(yīng)按至少一周用量提前儲(chǔ)備飲用水、食品、急救藥品和生活必需品，確保在物資送不進(jìn)來的情況下能夠維持基本生存。

預(yù)案編制是應(yīng)對(duì)“三斷”的關(guān)鍵，必須因地制宜、一村一策，把紙面方案轉(zhuǎn)化為關(guān)鍵時(shí)候的可靠能力。每一個(gè)山區(qū)村、沿河村都應(yīng)編制“三斷”孤島生存專項(xiàng)預(yù)案，編制的前提是摸清家底，對(duì)村莊整體結(jié)構(gòu)布局、進(jìn)出通道、制高點(diǎn)分布、物資存放點(diǎn)、老弱病殘幼人員分布等要素做到心中有數(shù)，因地制宜地確定應(yīng)急方案。

例如，有的村莊依托高架橋進(jìn)行拋物投送，有的通過高速卡口或道路斷點(diǎn)處與外界對(duì)接物資。預(yù)案須明確通信中斷時(shí)的集中避險(xiǎn)點(diǎn)位，依據(jù)各村地形確定轉(zhuǎn)移方向，山地村莊向高處轉(zhuǎn)移，平原村莊向高地集結(jié)，確保每位群眾對(duì)避險(xiǎn)路線了然于胸。

平時(shí)須加強(qiáng)實(shí)戰(zhàn)演練，每年至少組織一次以“三斷”為背景的全要素演練，重點(diǎn)模擬如何自救、如何與外界對(duì)接、如何有序集結(jié)。要充分發(fā)揮基層組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，發(fā)揮村干部和黨員的帶頭作用，真正形成“村自為戰(zhàn)”的能力。

提前轉(zhuǎn)移群眾是應(yīng)對(duì)“三斷”最根本、最有效的辦法，能從源頭上阻斷災(zāi)害威脅。北京市實(shí)踐證明，只要在災(zāi)害來臨前將群眾統(tǒng)一轉(zhuǎn)移到集中安置點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一供電、統(tǒng)一供網(wǎng)、統(tǒng)一供水，“三斷”風(fēng)險(xiǎn)便自然化解。

轉(zhuǎn)移寧早勿晚、寧聽罵聲不聽哭聲。堅(jiān)決避免在災(zāi)害進(jìn)行中組織轉(zhuǎn)移，防止因山洪突至、道路中斷造成途中危險(xiǎn)。轉(zhuǎn)移方案應(yīng)納入村級(jí)預(yù)案，明確轉(zhuǎn)移信號(hào)、轉(zhuǎn)移路線、交通工具、安置地點(diǎn)和責(zé)任人，對(duì)老弱病殘?jiān)械忍厥馊后w落實(shí)“一對(duì)一”幫扶責(zé)任。

同時(shí)，集中安置點(diǎn)應(yīng)提前配備充足的應(yīng)急電源、通信設(shè)備和生活物資，確保群眾轉(zhuǎn)得出、住得下、生活有保障。

北京提出“一年基本恢復(fù)、三年全面提升、長(zhǎng)遠(yuǎn)高質(zhì)量發(fā)展”的災(zāi)后重建思路

當(dāng)“三斷”已經(jīng)發(fā)生、部分群眾未能及時(shí)轉(zhuǎn)移時(shí)，外部救援力量能否快速抵達(dá)就成為生死攸關(guān)的大事。

空中救援是破解孤島困境的核心手段，應(yīng)堅(jiān)持“無(wú)人機(jī)優(yōu)先、直升機(jī)兜底”的分級(jí)策略。無(wú)人機(jī)數(shù)量多、操作靈活、響應(yīng)快，應(yīng)作為第一波偵察和投送工具，快速飛抵失聯(lián)村莊拍攝實(shí)時(shí)影像、傳回災(zāi)情信息，同時(shí)投送通信中繼設(shè)備和輕量急救包。直升機(jī)作為極端情況下的兜底手段，負(fù)責(zé)高空拋送救生衣、救生圈、發(fā)電機(jī)、水泵等重型物資，并執(zhí)行人員轉(zhuǎn)運(yùn)任務(wù)。

地面搶通應(yīng)與空中救援同步推進(jìn)，分級(jí)突擊、雙向?qū)M(jìn)，救災(zāi)期間對(duì)通往災(zāi)區(qū)道路實(shí)行嚴(yán)格交通管制，確保搶通設(shè)備和救援車輛一路優(yōu)先。

災(zāi)后恢復(fù)既要搶速度，也要講章法，做到分類有序、穩(wěn)步提升。供水供電恢復(fù)相對(duì)較快，通常在一到兩周內(nèi)可以基本恢復(fù)；通信恢復(fù)稍慢，一般需要兩到三周；道路恢復(fù)則是一個(gè)較長(zhǎng)的過程，需要久久為功。

北京市提出“一年基本恢復(fù)、三年全面提升、長(zhǎng)遠(yuǎn)高質(zhì)量發(fā)展”的災(zāi)后重建思路。搶通過程中，應(yīng)優(yōu)先打通主干道和進(jìn)出村莊的唯一通道，再逐步向林間路、農(nóng)田路延伸，讓群眾盡快恢復(fù)正常生產(chǎn)生活。通信搶修中，各運(yùn)營(yíng)商應(yīng)及時(shí)調(diào)派應(yīng)急通信車開進(jìn)災(zāi)區(qū)，為尚未恢復(fù)信號(hào)的區(qū)域提供臨時(shí)網(wǎng)絡(luò)覆蓋。

需要特別關(guān)注的是，有些地方在搶修過程中因反復(fù)開挖導(dǎo)致災(zāi)后整年網(wǎng)絡(luò)不穩(wěn)定，應(yīng)加強(qiáng)施工協(xié)調(diào)，避免“搶修式破壞”，避免“三斷”后遺癥。每一次災(zāi)后恢復(fù)都應(yīng)成為下一次防災(zāi)能力提升的契機(jī)，通過對(duì)重復(fù)受災(zāi)線路的提標(biāo)重建、對(duì)脆弱節(jié)點(diǎn)的加固改造，逐步降低“三斷”再次發(fā)生的概率，讓山區(qū)鄉(xiāng)村在每一次考驗(yàn)之后都變得更加安全、更有韌性。

（王志剛系中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院二級(jí)教授，梅錦華、郝家祺系中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士研究生）

【本文系北京市鄉(xiāng)村振興專家咨詢委員會(huì)2026年度項(xiàng)目“新形勢(shì)下北京山區(qū)鄉(xiāng)村防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力提升研究”（項(xiàng)目編號(hào)：202610-Ⅱ）階段性研究成果】

原文刊載于2026年第15期 7月20日出版的《民生周刊》雜志

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