要聞 | 中辦國(guó)辦發(fā)文，完善自然資源資產(chǎn)管理制度體系

導(dǎo)讀

中辦、國(guó)辦發(fā)布關(guān)于完善自然資源資產(chǎn)管理制度體系的意見(jiàn)。意見(jiàn)提出，基于統(tǒng)一的時(shí)空基準(zhǔn)構(gòu)建自然資源管理和國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”；結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)施，推進(jìn)土地混合開(kāi)發(fā)、空間復(fù)合利用和土地用途依法合理轉(zhuǎn)換；加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)配置方案與國(guó)土空間規(guī)劃的協(xié)同等。

本文字?jǐn)?shù)：4082字

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中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善自然資源資產(chǎn)管理制度體系的意見(jiàn)

（2026年7月4日）

為完善自然資源資產(chǎn)管理制度體系，落實(shí)統(tǒng)一履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，促進(jìn)自然資源安全、高效、永續(xù)利用和資產(chǎn)保值增值，經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院同意，現(xiàn)提出如下意見(jiàn)。

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總體要求

堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的二十大和二十屆歷次全會(huì)精神，認(rèn)真落實(shí)四中全會(huì)部署，全面貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，牢固樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，處理好高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護(hù)的關(guān)系，以健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度為主線，強(qiáng)化自然資源整體保護(hù)，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)高效配置，維護(hù)自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益，健全自然資源資產(chǎn)管理體制機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督管理，守牢資源安全底線，為推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供有力支撐和保障。

主要目標(biāo)是：到2030年，自然資源資產(chǎn)管理制度體系更加健全，履職主體更加明確、資產(chǎn)家底更加清晰、整體保護(hù)更加有力、資產(chǎn)配置更加高效、考核監(jiān)督更加完善，各類(lèi)自然資源資產(chǎn)和全部國(guó)土空間得到有效保護(hù)，自然資源資產(chǎn)管理水平明顯提升。到2035年，自然資源資產(chǎn)管理體制機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)順暢，系統(tǒng)完備的自然資源資產(chǎn)管理制度體系全面建立，自然資源資產(chǎn)管理水平全面提升。

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摸清自然資源資產(chǎn)家底

（一）完善自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)制度。覆蓋土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋、荒漠等各類(lèi)自然資源以及國(guó)家公園等國(guó)土空間，完善統(tǒng)一調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)體系。統(tǒng)籌實(shí)施國(guó)土調(diào)查及年度變更調(diào)查、自然資源專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查和監(jiān)測(cè)、國(guó)土空間動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，體系化開(kāi)展海洋綜合調(diào)查，優(yōu)化森林草原濕地荒漠調(diào)查監(jiān)測(cè)等，全面掌握自然資源本底。推進(jìn)新型基礎(chǔ)測(cè)繪體系建設(shè)，基于統(tǒng)一的時(shí)空基準(zhǔn)構(gòu)建自然資源管理和國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”。基于國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)強(qiáng)化調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)分析評(píng)價(jià)，健全自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)成果應(yīng)用和共享機(jī)制。加快推進(jìn)調(diào)查監(jiān)測(cè)工作數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

（二）健全自然資源資產(chǎn)清查統(tǒng)計(jì)核算制度。融合運(yùn)用自然資源調(diào)查、國(guó)土空間監(jiān)測(cè)、確權(quán)登記、分等定級(jí)估價(jià)等成果，定期開(kāi)展自然資源資產(chǎn)清查，查清實(shí)物量、探索核算價(jià)值量，摸清自然資源資產(chǎn)底數(shù)，理清使用權(quán)狀況。建立自然資源資產(chǎn)清查成果年度更新機(jī)制，加強(qiáng)清查成果分析應(yīng)用。健全全民所有自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)制度。完善自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制制度并推進(jìn)常態(tài)化編制。探索開(kāi)展自然資本核算。

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健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度

（三）健全自然資源資產(chǎn)用益物權(quán)等權(quán)利體系。堅(jiān)持資源公有、物權(quán)法定，依法設(shè)立和保護(hù)自然資源資產(chǎn)使用權(quán)，推動(dòng)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)分離。建立和完善自然資源資產(chǎn)權(quán)利體系，明確相應(yīng)權(quán)利內(nèi)容和行使方式，解決資源種類(lèi)交叉重疊時(shí)權(quán)利不清等問(wèn)題。探索單獨(dú)設(shè)立深層地下空間建設(shè)用地使用權(quán)，完善與規(guī)劃保護(hù)利用方式相適應(yīng)的地下空間權(quán)利體系。推動(dòng)設(shè)立國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)，健全國(guó)有農(nóng)用地權(quán)利體系。完善填海成陸后海域使用權(quán)向土地使用權(quán)轉(zhuǎn)換的銜接機(jī)制。構(gòu)建無(wú)居民海島權(quán)利體系。依法依規(guī)推進(jìn)用水權(quán)改革，明確各區(qū)域和各類(lèi)取用水戶(hù)的用水權(quán)利邊界。

（四）全面推進(jìn)自然資源和不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記。深化自然資源確權(quán)登記制度改革，推進(jìn)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無(wú)居民海島以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等自然資源和國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園（含風(fēng)景名勝區(qū)）等國(guó)土空間的統(tǒng)一確權(quán)登記，明晰自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體和權(quán)屬界線。鞏固不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記改革成果，提升登記規(guī)范化水平和便利度。深化農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記成果更新應(yīng)用。規(guī)范高效做好林權(quán)類(lèi)、海域使用權(quán)和無(wú)居民海島使用權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記。加快完善地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)，推動(dòng)形成統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)底板。

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強(qiáng)化自然資源整體保護(hù)

（五）促進(jìn)自然資源資產(chǎn)保值增值。建立自然資源資產(chǎn)管理指標(biāo)體系并發(fā)揮引導(dǎo)作用，強(qiáng)化整體保護(hù)和合理利用，嚴(yán)守耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線底線約束，嚴(yán)格城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管控。結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)施，推進(jìn)土地混合開(kāi)發(fā)、空間復(fù)合利用和土地用途依法合理轉(zhuǎn)換。健全主體功能區(qū)制度體系，引導(dǎo)各地區(qū)立足資源稟賦發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，充分挖掘和提升自然資源資產(chǎn)價(jià)值。在自然資源開(kāi)發(fā)利用全過(guò)程強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)修復(fù)和系統(tǒng)治理，健全市場(chǎng)化多元化投入機(jī)制，通過(guò)保護(hù)修復(fù)促進(jìn)自然資源資產(chǎn)保值增值。完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，探索建立資源權(quán)益指標(biāo)市場(chǎng)化交易機(jī)制、大陸自然岸線占用與修復(fù)平衡機(jī)制、生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)建設(shè)用地騰退指標(biāo)交易激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)保護(hù)成本共擔(dān)、生態(tài)效益共享。

（六）優(yōu)化自然資源資產(chǎn)儲(chǔ)備管護(hù)機(jī)制。完善土地儲(chǔ)備分級(jí)管理，將所有未確定使用權(quán)人的國(guó)有建設(shè)用地納入儲(chǔ)備管理。探索開(kāi)展自然資源資產(chǎn)綜合收儲(chǔ)，制定自然資源資產(chǎn)儲(chǔ)備計(jì)劃，分類(lèi)實(shí)施儲(chǔ)備資產(chǎn)管護(hù)，對(duì)公益性特征明顯的自然資源資產(chǎn)主要實(shí)施日常管護(hù)，對(duì)經(jīng)營(yíng)性特征明顯的自然資源資產(chǎn)可進(jìn)行必要的前期開(kāi)發(fā)和臨時(shí)利用。探索由自然資源資產(chǎn)專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、國(guó)有林業(yè)或農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位等符合條件的主體承擔(dān)特定自然資源資產(chǎn)管護(hù)等工作。

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促進(jìn)自然資源資產(chǎn)高效配置

（七）完善自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)制度和規(guī)則。深化自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革，依法依規(guī)建立健全自然資源資產(chǎn)劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）、聯(lián)營(yíng)和承包經(jīng)營(yíng)等配置規(guī)則，完善相關(guān)自然資源資產(chǎn)配置合同，明確各方權(quán)利義務(wù)責(zé)任并實(shí)施全生命周期管理。探索建立國(guó)有農(nóng)用地有償使用制度。全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓?zhuān)瑖?yán)格控制協(xié)議出讓。逐步提高海域使用權(quán)市場(chǎng)化配置比例。培育和規(guī)范用水權(quán)交易市場(chǎng)。依法依規(guī)制定自然資源資產(chǎn)分等定級(jí)估價(jià)規(guī)則，健全自然資源資產(chǎn)價(jià)格體系。完善自然資源資產(chǎn)交易機(jī)制，加強(qiáng)市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管，建立市場(chǎng)信用體系，維護(hù)自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)秩序。

（八）構(gòu)建自然資源資產(chǎn)配置新模式新路徑。根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃，探索編制自然資源資產(chǎn)配置方案，區(qū)分公益性、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，因地制宜在國(guó)土空間規(guī)劃中劃定儲(chǔ)備片區(qū)、配置單元，統(tǒng)籌謀劃自然資源資產(chǎn)儲(chǔ)備、配置、價(jià)值實(shí)現(xiàn)、收益管理等內(nèi)容，形成資產(chǎn)組合標(biāo)的。加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)配置方案與國(guó)土空間規(guī)劃的協(xié)同，結(jié)合落實(shí)詳細(xì)規(guī)劃有關(guān)土地和空間使用性質(zhì)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等要求，明確并細(xì)化自然資源資產(chǎn)配置的規(guī)模、用途、結(jié)構(gòu)、形態(tài)、方式、時(shí)序。完善多要素自然資源資產(chǎn)組合配置規(guī)則和估價(jià)技術(shù)體系，在特定國(guó)土空間范圍內(nèi)涉及同一使用主體需整體使用多種類(lèi)自然資源資產(chǎn)的，可依法實(shí)行組合配置。將各種類(lèi)自然資源資產(chǎn)的使用條件、開(kāi)發(fā)要求、起始價(jià)、收益核算和生態(tài)保護(hù)修復(fù)要求等納入組合標(biāo)的配置方案，一并向社會(huì)公告、簽訂資產(chǎn)配置合同，相關(guān)部門(mén)按職責(zé)進(jìn)行監(jiān)管。探索研究自然資源資產(chǎn)組合配置收益按資源種類(lèi)核算方法，并與自然資源資產(chǎn)收益分配和管理制度做好銜接。

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完善自然資源資產(chǎn)監(jiān)督考核

（九）加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)收益管理。建立統(tǒng)一的全民所有自然資源資產(chǎn)收益管理制度，相關(guān)收入全部納入政府預(yù)算。健全全民所有自然資源資產(chǎn)收益成本核算制度，加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)收益管理。健全農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配機(jī)制。

（十）強(qiáng)化自然資源資產(chǎn)管理監(jiān)督。制定全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)資源清單管理辦法，編制所有權(quán)資源清單，明確主體、對(duì)象、權(quán)利義務(wù)責(zé)任等。加強(qiáng)自然資源保護(hù)利用全流程監(jiān)管，壓實(shí)履職主體的保護(hù)責(zé)任。統(tǒng)籌開(kāi)展自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任考核，探索對(duì)自然資源資產(chǎn)履職主體的考核評(píng)價(jià)。更好發(fā)揮國(guó)家自然資源督察機(jī)制作用，依職責(zé)對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)履行和權(quán)益維護(hù)情況開(kāi)展監(jiān)督。探索建立國(guó)有自然資源資產(chǎn)損害賠償機(jī)制，并做好與檢察公益訴訟制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的銜接，所有者職責(zé)履行主體及承擔(dān)管護(hù)工作的主體根據(jù)法定職責(zé)或清單管理事項(xiàng)，承擔(dān)資產(chǎn)損害的發(fā)現(xiàn)、核實(shí)、索賠和報(bào)告責(zé)任，有權(quán)依法要求侵權(quán)人停止侵害、恢復(fù)原狀、賠償損失和作為原告向法院提起訴訟。

（十一）完善自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一報(bào)告制度。完善政府向同級(jí)人大常委會(huì)專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理情況的機(jī)制。建立自然資源資產(chǎn)管理及履職情況報(bào)告機(jī)制。依法向社會(huì)公布國(guó)有自然資源資產(chǎn)狀況和管理情況，接受社會(huì)監(jiān)督。

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加強(qiáng)組織實(shí)施

堅(jiān)持黨中央對(duì)自然資源資產(chǎn)管理工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。按照中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的要求，強(qiáng)化自然資源資產(chǎn)管理工作組織協(xié)調(diào)。各地區(qū)各有關(guān)部門(mén)要樹(shù)立和踐行正確政績(jī)觀，密切協(xié)同配合，以全鏈條協(xié)作促進(jìn)一體化治理，加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)預(yù)警，提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力，確保自然資源資產(chǎn)管理各項(xiàng)制度落地落實(shí)。要嚴(yán)明紀(jì)律規(guī)矩，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，持續(xù)深化自然資源領(lǐng)域正風(fēng)肅紀(jì)反腐。完善自然資源資產(chǎn)領(lǐng)域立法，嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法。提高科技支撐能力，加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)相關(guān)學(xué)科和人才隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理信息化建設(shè)，促進(jìn)信息共享。提高綠色金融服務(wù)質(zhì)效，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化法治化原則加大對(duì)自然資源保護(hù)和利用等領(lǐng)域的金融支持。建立激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)各地區(qū)結(jié)合實(shí)際開(kāi)展差別化改革探索。自然資源部要會(huì)同有關(guān)部門(mén)及時(shí)研究解決本意見(jiàn)實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題。重大事項(xiàng)及時(shí)按程序向黨中央、國(guó)務(wù)院請(qǐng)示報(bào)告。

本文來(lái)源：新華社

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