專家解讀 | 霍曉衛(wèi)：推進(jìn)城市歷史文化資源調(diào)查，做到更新中的應(yīng)保盡保

導(dǎo)讀

國(guó)務(wù)院日前印發(fā)《城市更新“十五五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），這是城市更新領(lǐng)域第一部國(guó)家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃，明確了“十五五”時(shí)期城市更新工作的目標(biāo)指標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、重大工程和政策舉措。這些部署將如何重塑我們的城市面貌，又會(huì)給百姓生活帶來哪些可感可及的改變？中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)特別推出【城市更新“十五五”規(guī)劃大家談】系列專家解讀活動(dòng)，邀請(qǐng)多位專家學(xué)者圍繞《規(guī)劃》的重點(diǎn)任務(wù)與關(guān)鍵舉措進(jìn)行深度剖析與交流探討。本次活動(dòng)亦是中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)“城市規(guī)劃70年”的系列活動(dòng)之一。

本文字?jǐn)?shù)：2837字

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作 者

霍曉衛(wèi)，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)歷史文化名城規(guī)劃分會(huì)副秘書長(zhǎng)，北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司副總規(guī)劃師

近日國(guó)務(wù)院印發(fā)的《城市更新“十五五”規(guī)劃》中圍繞現(xiàn)代化人民城市的六大特征之一“文明”，系統(tǒng)提出“促進(jìn)城市文化繁榮發(fā)展”的規(guī)劃要求與具體措施要點(diǎn)，措施要點(diǎn)中第一條“推進(jìn)資源調(diào)查”尤為基礎(chǔ)與重要，是對(duì)《規(guī)劃》總體要求中需堅(jiān)持的重要原則之一“應(yīng)保盡保”的保障落實(shí)。近些年在中央高度重視城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承工作的大背景下，各地仍然偶有城市建設(shè)中破壞歷史文化遺產(chǎn)資源的現(xiàn)象發(fā)生。這些未能做到應(yīng)保盡保的遺憾，“不能實(shí)現(xiàn)盡保”是結(jié)果，“未能明確應(yīng)保”可能是主要原因。在大量一般城市、一般建成區(qū)普遍面臨更新的當(dāng)下，科學(xué)高效地推進(jìn)城市歷史文化資源的普查、調(diào)查、預(yù)先保護(hù)、認(rèn)定公示與信息記錄，明確“應(yīng)保”，是城市更新中重要的前置工作。以下對(duì)《規(guī)劃》中相關(guān)具體內(nèi)容嘗試予以解讀。

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調(diào)查、潛在保護(hù)對(duì)象與預(yù)保護(hù)

面對(duì)紛繁蕪雜的城市歷史文化資源存留情況，需要開展不同類型的調(diào)查，并形成相應(yīng)機(jī)制。目前來看，重點(diǎn)調(diào)查包括面向全國(guó)城市建成區(qū)的“老城區(qū)和街區(qū)專項(xiàng)調(diào)查”和面向城市更新項(xiàng)目范圍內(nèi)的“歷史文化資源前置調(diào)查”。“老城區(qū)和老街區(qū)專項(xiàng)調(diào)查”已于2025年啟動(dòng)，面向全國(guó)所有市轄區(qū)與縣，該調(diào)查依據(jù)共同標(biāo)準(zhǔn)、于限定時(shí)間內(nèi)、在廣泛空間內(nèi)開展，要求根據(jù)調(diào)查形成四個(gè)清單即歷史文化名城、名鎮(zhèn)的潛在對(duì)象清單，歷史文化街區(qū)、歷史地段的潛在對(duì)象清單，歷史建筑的潛在對(duì)象清單，以及特色保護(hù)要素清單，具有非常突出的“普查”特征。該專項(xiàng)調(diào)查具有開創(chuàng)性，其重要意義一定會(huì)在未來日益彰顯。與“老城區(qū)和老街區(qū)專項(xiàng)調(diào)查”不同，“歷史文化資源前置調(diào)查”側(cè)重的調(diào)查對(duì)象是單一更新項(xiàng)目范圍內(nèi)的老建筑、古民居、歷史環(huán)境要素等單點(diǎn)狀資源，是對(duì)老城區(qū)和老街區(qū)專項(xiàng)調(diào)查工作可能存在少量遺漏的兜底性調(diào)查。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)半數(shù)以上省份已出臺(tái)關(guān)于城市更新前置調(diào)查的明文規(guī)定。上述兩類調(diào)查確定的所有潛在對(duì)象都會(huì)按規(guī)定得到預(yù)保護(hù)，即認(rèn)定公布前不得拆除、遷移，編制相關(guān)規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)要充分考慮潛在對(duì)象的保護(hù)利用等。按計(jì)劃“十五五”初期將完成“老城區(qū)和老街區(qū)專項(xiàng)調(diào)查”，預(yù)計(jì)“十五五”時(shí)期會(huì)出臺(tái)面向全國(guó)的城市更新“歷史文化資源前置調(diào)查”機(jī)制與“預(yù)保護(hù)”、“影響評(píng)估”等相關(guān)配套制度。

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認(rèn)定與公布

我國(guó)城市更新過程中可能遇到的受各級(jí)法規(guī)保護(hù)的對(duì)象主要包括國(guó)家歷史文化名城、省級(jí)歷史文化名城名鎮(zhèn)、省級(jí)歷史文化街區(qū)，以及市縣認(rèn)定的歷史地段與歷史建筑等。認(rèn)定與公布保護(hù)對(duì)象是法規(guī)規(guī)定的行政行為，認(rèn)定還需要專業(yè)技術(shù)支持，通過認(rèn)定與公布，各級(jí)政府賦予歷史文化資源以法定保護(hù)對(duì)象的身份，從“值得保護(hù)的資源”成為“必須得到保護(hù)的遺產(chǎn)”。因?yàn)槭欠ǘǔ绦颍涔家矐?yīng)具有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以保障嚴(yán)肅性與公信力，因此《規(guī)劃》中特別強(qiáng)調(diào)標(biāo)志牌的規(guī)范設(shè)立，以應(yīng)對(duì)目前存在的掛牌樣式不統(tǒng)一、內(nèi)容不規(guī)范、位置隨意及應(yīng)掛未掛等問題。可以預(yù)見，“十五五”期末全國(guó)各地城市的歷史文化街區(qū)和歷史建筑等都會(huì)擁有一目了然和讓市民自豪的身份標(biāo)識(shí)。此外，歷史文化保護(hù)對(duì)象的認(rèn)定有“經(jīng)指定認(rèn)定”與“經(jīng)申報(bào)認(rèn)定”兩種模式，或者兩者兼有但以一種為主。長(zhǎng)期以來，與“經(jīng)指定認(rèn)定”的文物不同，我國(guó)歷史文化名城名鎮(zhèn)、歷史文化街區(qū)、歷史地段往往是“經(jīng)申報(bào)認(rèn)定”，“申報(bào)”是權(quán)利而非義務(wù)，主動(dòng)權(quán)在地方政府，因此受“保護(hù)是發(fā)展的負(fù)擔(dān)與束縛”等觀念影響，很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)多數(shù)地方申報(bào)意愿不高，客觀上存在我國(guó)具有法定保護(hù)身份的城鎮(zhèn)街區(qū)類歷史文化遺產(chǎn)總數(shù)偏低的現(xiàn)實(shí)情況。上文所說到的“老城區(qū)和老街區(qū)專項(xiàng)調(diào)查”作為自上而下有組織的資源普查，能夠起到對(duì)于聚落型歷史文化遺產(chǎn)基本摸清家底的重要作用。總而言之，“十五五”時(shí)期這些認(rèn)定公布為保護(hù)對(duì)象的、列入潛在對(duì)象清單的，甚至包括通過調(diào)查掌握情況但未列入清單的資源，都會(huì)在城市更新過程中得到充分的重視、審慎的保護(hù)、積極的利用與傳承。

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數(shù)字化測(cè)繪建檔與數(shù)據(jù)庫(kù)建立

記錄是所有各類文化遺產(chǎn)保護(hù)的基本動(dòng)作，支撐遺產(chǎn)的闡釋、展示與監(jiān)管。對(duì)歷史文化資源進(jìn)行數(shù)字化測(cè)繪建檔并建立國(guó)家到地方打通的數(shù)據(jù)庫(kù)，是順應(yīng)城市治理數(shù)智化趨勢(shì)、建設(shè)智慧城市數(shù)字底座與管理平臺(tái)的重要舉措。很多數(shù)字化新技術(shù)對(duì)于歷史文化資源記錄具有良好的技術(shù)適配性。以歷史文化街區(qū)的無人機(jī)傾斜攝影為例，通過多角度拍攝可同時(shí)獲取屋頂和立面信息，特別適合街巷狹窄、形體復(fù)雜、建筑高低錯(cuò)落的歷史文化街區(qū)與歷史地段，相比傳統(tǒng)單鏡頭或地面測(cè)繪，傾斜攝影記錄在效率、精度和完整性上都有明顯優(yōu)勢(shì)，可在不中斷街區(qū)日常生活的前提下快速建模，可以成為歷史文化街區(qū)、歷史地段三維數(shù)字化記錄的核心技術(shù)手段，定期多次傾斜攝影可精確記錄歷史文化街區(qū)的微小變化，對(duì)比歷次修繕利用前后的狀態(tài)，支撐歷史文化街區(qū)變遷過程中的真實(shí)性辨析。“十五五”時(shí)期有望從國(guó)家層面統(tǒng)一城市歷史文化資源數(shù)字化測(cè)繪建檔的技術(shù)要求，明確采集方式、采集精度及數(shù)據(jù)格式。數(shù)據(jù)庫(kù)方面，“十五五”時(shí)期的工作重點(diǎn)是建立聯(lián)通國(guó)家、省、市縣三級(jí)，涵蓋各類歷史文化資源對(duì)象的遺產(chǎn)名錄數(shù)據(jù)庫(kù)，基于已形成的全國(guó)城鄉(xiāng)房屋建筑調(diào)查數(shù)據(jù)，形成涵蓋保護(hù)對(duì)象基礎(chǔ)信息、測(cè)繪數(shù)據(jù)、保護(hù)范圍、保護(hù)要求、管理數(shù)據(jù)等核心內(nèi)容的數(shù)字化底賬，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市更新過程中歷史文化敏感地區(qū)警示以及歷史文化保護(hù)要求的即時(shí)匯總提出，并建立互通互聯(lián)、動(dòng)態(tài)維護(hù)的數(shù)據(jù)庫(kù)管理機(jī)制。

從以上三方面可以看出，《城市更新“十五五”規(guī)劃》城市文化章節(jié)中“推進(jìn)資源調(diào)查”力圖做到城市建成區(qū)中歷史文化資源調(diào)查的“面上全掌握、點(diǎn)上不遺漏、有序多認(rèn)定、數(shù)字化賦能”，以實(shí)現(xiàn)“十五五”時(shí)期城市更新中更高水平的歷史文化保護(hù)傳承。

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