「鄉(xiāng)村振興」溫鐵軍等：政策共同體如何推動(dòng)基層試驗(yàn)上升為縣域政策？——基于福建省屏南縣“工料法”的多源流分析

溫鐵軍等：政策共同體如何推動(dòng)基層試驗(yàn)上升為縣域政策？——基于福建省屏南縣“工料法”的多源流分析

鄉(xiāng)村振興

一、引言

2023年中央一號(hào)文件提出“舉全黨全社會(huì)之力全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)。2022年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施方案》（2022年第16號(hào)）明確指出建立自下而上、村民自治、農(nóng)民參與的實(shí)施機(jī)制。在鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中，涌現(xiàn)出大量上升為政策指引的基層智慧，并且得到了大范圍的推廣與實(shí)踐。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境整治等農(nóng)村小型建設(shè)工程與一般的城市設(shè)施建設(shè)工程相比，具有高度非標(biāo)準(zhǔn)化的特點(diǎn)，尤其是古村落的修繕，這使得城市工程管理的“招標(biāo)投標(biāo)”（以下簡(jiǎn)稱“招投標(biāo)”）管理方式難以直接延伸到鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)域：一方面，“招投標(biāo)”前期耗時(shí)長(zhǎng)、間接經(jīng)費(fèi)比重大、資金浪費(fèi)多，不符合鄉(xiāng)村建設(shè)低成本、在地化的要求；另一方面，“招投標(biāo)”管理方式依賴施工外包，間接造成鄉(xiāng)村傳統(tǒng)技藝傳承難和村民參與度低等問(wèn)題。那么，面對(duì)“招投標(biāo)”無(wú)法直接延伸到鄉(xiāng)村領(lǐng)域的窘境，現(xiàn)實(shí)中有無(wú)可供替代的辦法？替代的試驗(yàn)辦法是否具備了試驗(yàn)成果制度化的可能？

現(xiàn)實(shí)情境中，基層試驗(yàn)上升縣域政策是試驗(yàn)成果制度化中的關(guān)鍵一環(huán)，這不僅要求基層與縣域之間形成一個(gè)良好的“上下來(lái)去”互動(dòng)過(guò)程，而且有賴于互動(dòng)過(guò)程中的關(guān)鍵因素發(fā)揮特定的作用，如高層意志的“上情下達(dá)”或基層創(chuàng)舉的“下情上達(dá)”等?；鶎釉囼?yàn)上升為縣域政策屬于“試點(diǎn)-推廣”的范疇，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)讓中國(guó)在跨越各種制度障礙上展現(xiàn)出強(qiáng)大的體制適應(yīng)能力，是解釋中國(guó)公共政策創(chuàng)新的重要方式。地方經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家政策是推動(dòng)政策創(chuàng)新的關(guān)鍵一環(huán)，而源起于基層試驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)上升為縣域政策離不開政策共同體的作用。其中，政策試點(diǎn)推廣具備了效率邏輯、合法性邏輯及行動(dòng)者邏輯三重制度邏輯。但是，行動(dòng)者邏輯往往與合法性邏輯或效率邏輯結(jié)合在一起進(jìn)行解釋，而合法性邏輯與效率邏輯兩者之間本身就具有很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性，這使得既有政策議程的研究對(duì)關(guān)鍵政策企業(yè)家、政策共同體等行動(dòng)者因素的關(guān)注不足，尤其是政策共同體如何促成基層試驗(yàn)上升為縣域政策的“黑箱”尚未完全打開。

基于福建省屏南縣的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的“雇工購(gòu)料法”（以下簡(jiǎn)稱“工料法”）能夠有效彌補(bǔ)現(xiàn)代工程管理辦法“招投標(biāo)”的缺陷，減少資金浪費(fèi)，鼓勵(lì)在地化雇工和購(gòu)料，將中間流通環(huán)節(jié)的收益留在縣域。以屏南縣龍?zhí)洞宓奈膭?chuàng)振興鄉(xiāng)村為例，當(dāng)?shù)赜?017年重新啟用了傳統(tǒng)工匠使用的工程管理辦法“工料法”進(jìn)行古村落修繕，在各級(jí)審計(jì)部門協(xié)助下形成了一套與鄉(xiāng)村建設(shè)相適應(yīng)的鄉(xiāng)村工程管理辦法，并上升為縣域政策得到全省推廣?！肮ち戏ā边@一建造與修繕的計(jì)價(jià)模式在鄉(xiāng)村場(chǎng)域綿延存續(xù)且分布廣泛，作為基層探索的“工料法”緣何能替代作為正式制度的“招投標(biāo)”？質(zhì)言之，非正式實(shí)踐探索何以能夠超越正式制度的效能，并且最終又通過(guò)縣域推廣政策的形式成為地方性的正式制度？其背后的政策共同體運(yùn)作機(jī)制是什么？這是本文研究的問(wèn)題意識(shí)。

二、理論基礎(chǔ)與解釋框架

（一）多源流理論與政策共同體

金登在《議程、備選方案與公共政策》一書中首先提出多源流理論。多源流理論與政策階段理論、漸進(jìn)主義決策進(jìn)行了理論對(duì)話，認(rèn)為“政策之窗”的開啟是問(wèn)題源流、政策源流與政治源流（以下簡(jiǎn)稱為“問(wèn)題流”“政策流”和“政治流”）匯聚的結(jié)果，揭示了偶然性事件打開“政策之窗”的可能。多源流理論自提出以來(lái)，因其解釋力強(qiáng)大，被應(yīng)用于各種領(lǐng)域的政策分析過(guò)程，其優(yōu)勢(shì)在于打開了政治系統(tǒng)的“黑箱”，提供了政策過(guò)程參與者的全景分析圖。作為政策過(guò)程理論中最具代表性和競(jìng)爭(zhēng)性的理論之一，多源流理論致力于回答“政策制定者的注意力是如何分配的？具體問(wèn)題是如何形成的？對(duì)問(wèn)題及其解決方法的發(fā)現(xiàn)是怎樣以及在哪里進(jìn)行的？”等政策議程設(shè)置中的關(guān)鍵問(wèn)題，其基本的內(nèi)在假設(shè)是：政策制定不僅是一種包含多元價(jià)值取向的過(guò)程，而且是在特定條件、特定時(shí)間下進(jìn)行的一項(xiàng)政策選擇。

多源流理論涵蓋了五個(gè)核心概念，即問(wèn)題流、政策流、政治流、政策企業(yè)家與“政策之窗”。問(wèn)題流，指政府官員聚焦注意力，借助指標(biāo)、焦點(diǎn)事件和危機(jī)等因素判斷事件是否上升為社會(huì)問(wèn)題，并將問(wèn)題納入政府議程之中的過(guò)程。政策流，指政策共同體針對(duì)某一問(wèn)題的政策備選方案產(chǎn)生、多輪設(shè)計(jì)以及受到重視的過(guò)程，但受到技術(shù)可行性和價(jià)值觀念可接受性限制，僅有少數(shù)備選方案能夠引起高度重視。政治流，指政策出臺(tái)的政治和文化背景，包括輿論環(huán)境、公眾情緒、意識(shí)形態(tài)變化、政府換屆和地方選舉等因素。三源流各自獨(dú)立運(yùn)行，而只有當(dāng)三源流耦合時(shí)，才能短暫開啟“政策之窗”，拉開政策議程設(shè)置的序幕。

多源流理論關(guān)注政策企業(yè)家這一特殊行動(dòng)者對(duì)于啟動(dòng)議程設(shè)置的關(guān)鍵作用，但對(duì)政策企業(yè)家背后的政策共同體和政策網(wǎng)絡(luò)因素關(guān)注不足，尤其是對(duì)政策共同體如何運(yùn)作促成“政策之窗”開啟的機(jī)制闡釋不足。政策企業(yè)家指建構(gòu)新議題、推動(dòng)政策改進(jìn)的政策參與者，是多源耦合的“掮客”，其通過(guò)懂規(guī)則、懂技術(shù)、有關(guān)系以及具備特殊的地方性知識(shí)發(fā)揮作用。一是懂規(guī)則。政策企業(yè)家天然地帶有政策方案的偏好性，善于利用正式或非正式途徑突破層級(jí)壁壘；二是懂技術(shù)。他們掌握關(guān)鍵技術(shù)、知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；三是有關(guān)系。尤其在政策窗口期，他們中介作用的發(fā)揮對(duì)促成多流匯聚至關(guān)重要；四是具備特殊的地方性知識(shí)。他們能夠清晰指出地方性問(wèn)題的癥結(jié)所在，并選擇出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的行動(dòng)策略。已有研究將個(gè)體型政策企業(yè)家擴(kuò)展為集體型政策企業(yè)家，但是依然是發(fā)揮政策企業(yè)家作用的一類人，有別于政策共同體的概念。政策共同體作為政策流的組成部分，是一種相對(duì)穩(wěn)定的結(jié)合體，被置于共同的基礎(chǔ)上來(lái)解決政策問(wèn)題，其成員來(lái)自范圍廣泛的組織，包括政策企業(yè)家、學(xué)者、政府官員等。政策共同體內(nèi)部存在若干個(gè)分布在各個(gè)層級(jí)的子共同體，其主體和層級(jí)構(gòu)成了政策共同體豐富多樣的結(jié)構(gòu)。已有研究經(jīng)常將政策企業(yè)家和政策共同體混用，如政策企業(yè)家既被放置在促成三條源流由相互獨(dú)立到匯聚的關(guān)鍵位置上，又被看作是政策共同體中的特殊成員，即政策流的組成部分。這種做法不僅夸大了政策企業(yè)家的作用，政策企業(yè)家只是政策共同體中的一類成員，更關(guān)注此類成員會(huì)忽視集體的作用，而且還會(huì)模糊政策共同體內(nèi)部的復(fù)雜性，缺失對(duì)政策共同體運(yùn)作機(jī)制的闡釋，造成政策共同體的“黑箱”狀態(tài)。

（二）中國(guó)政策實(shí)踐對(duì)于多源流理論的兩點(diǎn)本土補(bǔ)充

由于多源流理論建基于西方國(guó)家的政策過(guò)程，用于分析中國(guó)政策實(shí)踐尚需進(jìn)行本土化的改造。中國(guó)政策實(shí)踐對(duì)于多源流理論中的政策共同體具有以下兩點(diǎn)本土補(bǔ)充：

一是關(guān)鍵政策企業(yè)家能夠彌合政策共同體內(nèi)部的分裂。金登發(fā)現(xiàn)美國(guó)的政策共同體在政策系統(tǒng)中存在分裂。在中國(guó)的政策系統(tǒng)中，這種分裂性體現(xiàn)在政策共同體內(nèi)部復(fù)雜的層級(jí)結(jié)構(gòu)與橫向聯(lián)系。體制內(nèi)的政策企業(yè)家有制度關(guān)系優(yōu)勢(shì)，體制外的政策企業(yè)家有社會(huì)關(guān)系優(yōu)勢(shì)，當(dāng)政策企業(yè)家能夠跨越體制時(shí)，往往兼具多重身份和多重優(yōu)勢(shì)，他們嵌入體制內(nèi)外以獲得行動(dòng)空間和制度資本，采取多種策略在不同場(chǎng)域扮演著不同的角色。例如，“工料法”推進(jìn)關(guān)鍵人物“古村守護(hù)人”周芬芳，她既是古村落保護(hù)的專家，曾在政府機(jī)構(gòu)任重要職位，又是當(dāng)?shù)刂匾l(fā)展歷程的親身經(jīng)歷者。因此，在中國(guó)本土的政策議程中，跨體制的政策企業(yè)家憑借兼?zhèn)潴w制內(nèi)外的優(yōu)勢(shì)，存在通過(guò)尋找偏好同源的政策參與者來(lái)促成政策共同體良性互動(dòng)的可能。

二是地方領(lǐng)導(dǎo)小組是政策共同體推動(dòng)政策議程的有效組織保障。關(guān)鍵政策企業(yè)家作為政策共同體的特殊成員發(fā)揮著重要作用，但是政策議程任務(wù)復(fù)雜且艱巨，政策共同體能否將成員聚合組織起來(lái)，增進(jìn)內(nèi)部的緊密性，形成集體的合力十分關(guān)鍵。朱旭峰指出多源流框架中政策流強(qiáng)調(diào)技術(shù)上是否可行，政治流強(qiáng)調(diào)理念是否符合掌權(quán)者的意圖，政策共同體則需要掌握圍繞問(wèn)題流的專業(yè)技術(shù)知識(shí)和政府運(yùn)行規(guī)則才能開啟“政策之窗”，而在我國(guó)“議行合一”的政策決策規(guī)則下，領(lǐng)導(dǎo)小組作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，兼具樞紐機(jī)制角色以及黨與政府之間的橋梁角色，既有緩沖又有協(xié)調(diào)功能，能夠超越關(guān)鍵政策企業(yè)家個(gè)體的力量，形成合力共同解決問(wèn)題流周圍的專業(yè)技術(shù)知識(shí)和政府運(yùn)行規(guī)則難題。因此，設(shè)立地方領(lǐng)導(dǎo)小組有助于保障政策共同體把握住“政策之窗”短暫的開啟時(shí)機(jī)，賦予政策流生命力，構(gòu)建出具有中國(guó)特色的議事協(xié)商敘事體系。

基于以上討論，政策議程過(guò)程分為行動(dòng)者和過(guò)程兩個(gè)層面的內(nèi)容，多源流呈現(xiàn)出過(guò)程層面的內(nèi)容，行動(dòng)者呈現(xiàn)出主體層面的內(nèi)容，行動(dòng)者需要通過(guò)過(guò)程層面影響政策變遷。政策共同體屬于主體層面，其需要嵌入在多源流過(guò)程層面上發(fā)揮作用，就此引出本文核心關(guān)切的政策共同體如何在多源流過(guò)程中運(yùn)作的機(jī)制。

（三）“共識(shí)凝聚—框架建立—成果鞏固”：一個(gè)政策共同體運(yùn)作機(jī)制的本土化命題

政策共同體的成員緊密地內(nèi)嵌于科層結(jié)構(gòu)之中，因而基層試驗(yàn)上升為縣域政策的關(guān)鍵不僅在于基層試驗(yàn)的開創(chuàng)性，更在于政策共同體如何將其基層試驗(yàn)成果以制度化形式上升為縣域政策。

一是偏好同源促成政策共同體凝聚共識(shí)。政策共同體識(shí)別出問(wèn)題后達(dá)成的共識(shí)是基層試驗(yàn)的起點(diǎn)，共識(shí)的潛在假說(shuō)是參與者多元與參與者偏好多元。因此，多元的政策共同體成員間針對(duì)同一問(wèn)題選擇偏好相同，達(dá)成對(duì)政策目標(biāo)一致的共識(shí)十分關(guān)鍵。在中國(guó)特有的政治體制和公共決策機(jī)制背景下，政策參與者嵌入在權(quán)力碎片化的科層決策網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中，各個(gè)條塊之間協(xié)商、討價(jià)還價(jià)，只有當(dāng)政策共同體內(nèi)部偏好同源、具有相同的政策選擇傾向才會(huì)促成共識(shí)的凝聚和形成偏好的方案。在操作層面，為克服權(quán)力的碎片化問(wèn)題，政策共同體通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)小組的組織形式，對(duì)條塊關(guān)系起到了溝通、激勵(lì)和潤(rùn)滑等作用，是有效促成政策共同體凝聚共識(shí)的組織保障。

二是良性互動(dòng)促成政策共同體的框架建立。當(dāng)政策共同體形成后，重要任務(wù)是建立政策共同體的議程設(shè)置框架，推動(dòng)試驗(yàn)方案制度化和合法化，其中設(shè)置組織機(jī)構(gòu)是框架建立的前提，頒布制度文本是重要手段。政策共同體成員間針對(duì)框架建立的互動(dòng)是反復(fù)不斷的，在互動(dòng)磨合中提升運(yùn)作與協(xié)調(diào)效率。在政策共同體良性互動(dòng)的基礎(chǔ)上，共同體成員間才能互相了解對(duì)方政策執(zhí)行的偏好和掌握的資源，內(nèi)部實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，這是政策流中形成政策備選方案的重要環(huán)節(jié)。值得注意的是，兼?zhèn)渲贫汝P(guān)系和社會(huì)關(guān)系優(yōu)勢(shì)的政策企業(yè)家作為政策共同體成員間的“黏合劑”，將有助于政策共同體構(gòu)建出良性互動(dòng)機(jī)制，驅(qū)動(dòng)框架的建立。

三是“上下來(lái)去”實(shí)現(xiàn)政策共同體的成果鞏固?！吧舷聛?lái)去”的央地互動(dòng)有助于在保持中央統(tǒng)一政策精神和控制地方自由裁量權(quán)空間的前提下，根據(jù)地方知識(shí)和特殊性對(duì)中央政策進(jìn)行具體化處理和政策文本再生產(chǎn)。在多次“上下來(lái)去”的互動(dòng)中，不僅使得中央與地方政府、地方政府與基層的意圖從模糊走向清晰，還有助于獲得上級(jí)部門和公眾對(duì)政策的支持。領(lǐng)導(dǎo)批示和強(qiáng)化觀念是鞏固政策共同體成果的重要方式，這也很大程度影響著政策共同體能否獲得更多資源并進(jìn)一步推廣其經(jīng)驗(yàn)成果。其中，領(lǐng)導(dǎo)批示體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于議題的緊急和優(yōu)先性的判斷，而被領(lǐng)導(dǎo)批示是政策共同體的議題受到領(lǐng)導(dǎo)重視的信號(hào)，意味著上級(jí)部門將會(huì)投入比其他議題更多的資源處理。觀念的強(qiáng)化則影響政策的可持續(xù)性，受到政府換屆、關(guān)鍵人物調(diào)動(dòng)、行動(dòng)資源有限等影響，新政策往往具有不穩(wěn)定性，需要政策共同體保持“上下來(lái)去”的央地互動(dòng)以及對(duì)外與公眾的互動(dòng)。

綜上，基于中國(guó)政策實(shí)踐對(duì)政策共同體的兩點(diǎn)補(bǔ)充，本文從中國(guó)情境的理論與實(shí)踐出發(fā)，依據(jù)偏好同源、良性互動(dòng)及“上下來(lái)去”的機(jī)制，提出了“共識(shí)凝聚-框架建立-成果鞏固”的政策共同體促成基層試驗(yàn)上升為政策的解釋框架。

三、研究設(shè)計(jì)與案例簡(jiǎn)介

（一）案例背景與經(jīng)驗(yàn)證據(jù)

屏南縣位于福建省寧德市，是古民居遺存豐富的中國(guó)傳統(tǒng)村落文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范縣。截至2022年5月，已有中國(guó)傳統(tǒng)村落22個(gè)，國(guó)家級(jí)、省級(jí)歷史文化名鎮(zhèn)、名村9個(gè)。2022年末戶籍人口18.73萬(wàn)人，常住人口13.7萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化水平為51.55%，整個(gè)縣域農(nóng)村人口流失嚴(yán)重。屏南縣農(nóng)村地區(qū)的“空心化”進(jìn)一步導(dǎo)致古村落無(wú)人居住缺少日常維護(hù)，一大批古民居面臨著年久失修的坍塌風(fēng)險(xiǎn)。

本文選取屏南縣“工料法”作為探究基層試驗(yàn)上升為縣域政策的案例，理由如下：一是案例的典型性和代表性。龍?zhí)洞迨歉＝ㄊ鹘y(tǒng)古村落，通過(guò)“工料法”實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)村落活態(tài)保護(hù)與整村開發(fā)一躍成為明星村，不僅使“工料法”聲名鵲起，還促成了“工料法”從基層試驗(yàn)上升為縣域政策。二是研究的時(shí)效性和可行性?！肮ち戏ā边@一基層試驗(yàn)僅用了三年就上升為縣域政策，筆者所在研究團(tuán)隊(duì)對(duì)“工料法”誕生地龍?zhí)洞逭归_了歷時(shí)長(zhǎng)達(dá)三年的參與式調(diào)研，團(tuán)隊(duì)撰寫報(bào)告多次獲得高層領(lǐng)導(dǎo)人的肯定性批示。

本文通過(guò)半結(jié)構(gòu)化的方式，對(duì)“工料法”的政策設(shè)計(jì)者、政策實(shí)踐者（工程負(fù)責(zé)人、施工員及倉(cāng)儲(chǔ)管理員等）、政策推動(dòng)者及外部決策者進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)兩年的86人次深度訪談，形成了15萬(wàn)字的一手經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，輔之400余份原始檔案，其中包括內(nèi)部檔案、用工用料原始記錄表、內(nèi)參報(bào)告及調(diào)研記錄等，為經(jīng)驗(yàn)飽和推動(dòng)理論飽和做出了基礎(chǔ)性努力。具體而言，“工料法”背后的政策實(shí)踐背景能夠歸結(jié)為現(xiàn)實(shí)情境、政策目標(biāo)及政策成效。

（二）“工料法”出臺(tái)情境和演進(jìn)過(guò)程

龍?zhí)洞逦挥谄聊峡h熙嶺鄉(xiāng)，距離縣城1小時(shí)車程，曾經(jīng)是閩東北驛道交通網(wǎng)絡(luò)上的一個(gè)“大村”，戶籍人口1400余人，現(xiàn)存150棟明清建筑，2014年被列為福建省傳統(tǒng)古村落。2010年后龍?zhí)洞逶欢认萑搿翱招拇濉蔽C(jī)，到2017年5月村莊僅剩200余人，村莊發(fā)展也日漸式微，2017年被列為省級(jí)扶貧開發(fā)重點(diǎn)村。龍?zhí)洞骞糯迓涞幕顟B(tài)保護(hù)和整村開發(fā)能否成功，是其脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興工作面臨的歷史性考驗(yàn)，而“工料法”正是激活古民居租賃、修繕與運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵創(chuàng)新。

面對(duì)歷史性考驗(yàn)，2016年8月30日，屏南縣出臺(tái)了《屏南縣促進(jìn)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》等指導(dǎo)性文件。2017年5月，屏南縣成立傳統(tǒng)村落文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目指揮部，每年安排專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算資金1000萬(wàn)元，用于發(fā)展文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)。在該政策背景下，作為試點(diǎn)村的龍?zhí)洞逡M(jìn)了林正碌文化創(chuàng)意團(tuán)隊(duì)對(duì)整村的古民居進(jìn)行設(shè)計(jì)修繕，2017年5月正式動(dòng)工建設(shè)。為了配套對(duì)接林正碌團(tuán)隊(duì)的創(chuàng)意需求，時(shí)任熙嶺鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)憑借豐富的基層工作經(jīng)驗(yàn)以及改革創(chuàng)新的魄力，提出適應(yīng)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目的工程管理辦法“工料法”的1.0版本即“雇工購(gòu)料”，主要意涵是使用在地的工人和材料，在管理辦法上僅有一份出工單和一份領(lǐng)料單。

2017年10月，時(shí)任福建省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳副廳長(zhǎng)專程來(lái)考察龍?zhí)洞宓奈膭?chuàng)項(xiàng)目，看到了“工料法”的實(shí)踐，肯定了當(dāng)?shù)馗刹咳罕娫诨鶎訉?shí)踐中所做的探索創(chuàng)新。此次事件不僅鼓勵(lì)了龍?zhí)洞逑乱徊降奶剿?，而且推?dòng)持觀望態(tài)度的四坪村采取行動(dòng)，同月四坪村采用“工料法”動(dòng)工建設(shè)。2018年初，時(shí)任福建省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳副廳長(zhǎng)邀請(qǐng)寧德市審計(jì)局指導(dǎo)并協(xié)助熙嶺鄉(xiāng)完善財(cái)務(wù)核算制度、采購(gòu)決策和票據(jù)報(bào)銷等關(guān)鍵規(guī)則。經(jīng)過(guò)多輪討論，2018年8月，熙嶺鄉(xiāng)出臺(tái)了框架完整的《熙嶺鄉(xiāng)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施細(xì)則》（屏熙委[2018]130號(hào)），同年出臺(tái)《熙嶺鄉(xiāng)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)核算實(shí)施細(xì)則》（屏熙政[2018]198號(hào)）和《熙嶺鄉(xiāng)關(guān)于規(guī)范村級(jí)自建工程材料采購(gòu)票據(jù)使用的通知》（屏熙政[2018]200號(hào)）回應(yīng)規(guī)范和監(jiān)管等行政需求，標(biāo)志著配套政策成熟，“工料法”正式進(jìn)入2.0版本。

（三）“工料法”的政策目標(biāo)和成效

“工料法”，即項(xiàng)目業(yè)主自行購(gòu)料、聘請(qǐng)工匠、組織本村村民或自行組織勞務(wù)投工投勞參與工程建設(shè)，其中“工”是指人工工資及租賃機(jī)械設(shè)備的工時(shí)費(fèi)，“料”是指原材料含稅價(jià)格。主要適用于集體經(jīng)濟(jì)組織作為項(xiàng)目業(yè)主且投資在400萬(wàn)元以下的項(xiàng)目，包括農(nóng)村公廁整治、農(nóng)村垃圾治理、農(nóng)村污水治理、農(nóng)房整治、老屋修繕等村莊建設(shè)項(xiàng)目?！肮ち戏ā笔鞘褂帽镜厝肆ξ锪?，契合鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際的項(xiàng)目建設(shè)及核驗(yàn)管理方法?！肮ち戏ā钡恼吣繕?biāo)在于探索出工期短、開支少、能創(chuàng)收的鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目工程管理辦法，支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

“不能把鄉(xiāng)村看作城市來(lái)建設(shè)”，“工料法”試驗(yàn)的難點(diǎn)恰在于撥開“招投標(biāo)”的“迷霧”?！罢型稑?biāo)”能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，但是在鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目中“招投標(biāo)”式“技術(shù)治理”存在與復(fù)雜、多元村莊的對(duì)接難題，產(chǎn)生了諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：一是排斥村民參與。如果由非企業(yè)的自然人來(lái)實(shí)施，工程審計(jì)、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)為管理單位帶來(lái)不便。二是出現(xiàn)掛靠和假借資質(zhì)現(xiàn)象。鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目相比城市建設(shè)項(xiàng)目資金量較小，有資質(zhì)的公司參與競(jìng)標(biāo)的動(dòng)機(jī)較低。三是串標(biāo)、圍標(biāo)問(wèn)題突出。在實(shí)際操作中存在招標(biāo)人與投標(biāo)人等市場(chǎng)主體間的合謀，以及項(xiàng)目負(fù)責(zé)部門與市場(chǎng)主體的合謀，滋生貪腐。四是間接造成傳統(tǒng)工藝失傳?！罢型稑?biāo)”作為工業(yè)化的管理辦法排斥傳統(tǒng)建筑工藝。而“工料法”通過(guò)“設(shè)計(jì)-算料-用料-驗(yàn)收”等簡(jiǎn)易程序，配套完善的內(nèi)部管理制度。一是解決了“招投標(biāo)”程序中前期耗時(shí)長(zhǎng)、間接費(fèi)用多、本地村民參與少回報(bào)低、技藝傳承難、工料價(jià)差大等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題；二是放開制度管理約束，使“人人都是包工頭”，讓村民有機(jī)會(huì)獲得經(jīng)營(yíng)性收益以及參與監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施，進(jìn)而促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

工期短、開支少、能創(chuàng)收是“工料法”區(qū)別于“招投標(biāo)”的政策成效。其一，縮短“招投標(biāo)”程序的前期耗時(shí)。單個(gè)項(xiàng)目經(jīng)過(guò)設(shè)計(jì)、預(yù)算、財(cái)審、“招投標(biāo)”等環(huán)節(jié)，歷時(shí)在3個(gè)月以上，設(shè)計(jì)和招標(biāo)各1個(gè)月、預(yù)算和財(cái)審各15天。以熙嶺鄉(xiāng)為例，采用“工料法”建設(shè)了77個(gè)村級(jí)項(xiàng)目，可節(jié)約前期工作時(shí)間200個(gè)月以上。其二，節(jié)省項(xiàng)目開支?？晒?jié)約30%以上的資金，自2017年5月開始熙嶺鄉(xiāng)累計(jì)以“工料法”完成了77個(gè)7545.89萬(wàn)元的投資項(xiàng)目，兩大重點(diǎn)投入項(xiàng)目是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類和農(nóng)房修繕類。其三，本地化用工。“工料法”讓原本外出務(wù)工的村民留了下來(lái)，實(shí)現(xiàn)了家門口就業(yè)。以龍?zhí)洞鍨槔?017年5月至今發(fā)放了人工費(fèi)1769萬(wàn)元，參與投工投勞的村民、工匠達(dá)200多人，人均年增收3萬(wàn)元?！肮ち戏ā边_(dá)成的多項(xiàng)成效，使其還獲得了人民網(wǎng)、《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》等媒體的報(bào)道。

四、案例分析

為什么政策制定者對(duì)“工料法”予以采納？而不是市場(chǎng)化配置的“招投標(biāo)”？“工料法”何以做到風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和資金節(jié)約？“工料法”存續(xù)已久，為何在近期的鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中從基層試驗(yàn)上升為縣域政策？本文對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行了多源流呈現(xiàn)與分析。

（一）問(wèn)題流：為何選擇“工料法”而非“招投標(biāo)”？

屏南縣鄉(xiāng)村人口大量外流，村莊“空心化”問(wèn)題嚴(yán)重，間接造成古民居因無(wú)人照護(hù)大量倒塌，吸引人口回流鄉(xiāng)村以及修復(fù)古民居工作迫在眉睫。現(xiàn)實(shí)情境下，屏南縣是福建省六個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣之一，2021年財(cái)政自給率僅為18.47%，且伴隨著財(cái)權(quán)上移和事權(quán)不斷下沉，財(cái)政經(jīng)費(fèi)更加稀缺?！吧倩ㄥX，辦成事”，不僅是屏南縣開展文創(chuàng)振興鄉(xiāng)村工作的現(xiàn)實(shí)需求，而且是爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)注意力、獲取財(cái)政經(jīng)費(fèi)開展文創(chuàng)振興鄉(xiāng)村工作的關(guān)鍵。

針對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目的用工和實(shí)施，需要兼顧績(jī)效合法性、行政合法性、社會(huì)合法性等多重合法性邏輯。“招投標(biāo)”能夠滿足規(guī)避行政風(fēng)險(xiǎn)的行政合法性，但是難以兼顧村民評(píng)估建設(shè)效果的績(jī)效合法性和期待公平正義的社會(huì)合法性，產(chǎn)生落地難的問(wèn)題。具體而言，“招投標(biāo)”是國(guó)際工程承包市場(chǎng)采用的工程交易和管理方式，在城市建設(shè)中被廣泛使用。而鄉(xiāng)村資源環(huán)境差異顯著，小型的鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目條件各有其獨(dú)特性，強(qiáng)制采用城市建設(shè)中以公開招標(biāo)為主的交易方式確定中標(biāo)企業(yè)，不僅會(huì)出現(xiàn)流程多、費(fèi)用高、變量大、村民參與少、傳統(tǒng)技藝傳承難等具體問(wèn)題，也存在部分干部教條化、懶政怠政，甚至參與貪腐的制度性因素。

“工料法”能夠滿足社會(huì)合法性和績(jī)效合法性，但因“工料法”面臨審計(jì)、紀(jì)檢等諸多行政風(fēng)險(xiǎn)，不符合行政合法性?！肮ち戏ā痹黾颖镜鼗霉?、傳承傳統(tǒng)技藝、符合村莊傳統(tǒng)觀念等特征符合社會(huì)合法性。在績(jī)效合法性上，在古村落修繕中采用“工料法”同“招投標(biāo)”的工程管理辦法相比可大比例節(jié)省項(xiàng)目資金，差額高達(dá)30%。2017年開始，熙嶺鄉(xiāng)采用“工料法”建設(shè)農(nóng)村小型建設(shè)項(xiàng)目77個(gè)，投入資金7545.89萬(wàn)元，按照“招投標(biāo)”方式實(shí)施，根據(jù)最低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，需要支付設(shè)計(jì)費(fèi)用339.56萬(wàn)元，預(yù)算費(fèi)用37.7萬(wàn)元，代理費(fèi)用75.46萬(wàn)元，措施費(fèi)用37萬(wàn)元，安全文明施工費(fèi)用159.97萬(wàn)元，監(jiān)理費(fèi)用249萬(wàn)元，稅費(fèi)679.13萬(wàn)元，規(guī)費(fèi)573.49萬(wàn)元，利潤(rùn)452.75萬(wàn)元，以上各項(xiàng)費(fèi)用合計(jì)達(dá)2604.06萬(wàn)元，占總投資比例的34.5%。基于現(xiàn)實(shí)情境和合法性的約束條件，政策共同體如何規(guī)避“工料法”的監(jiān)管和審計(jì)等行政風(fēng)險(xiǎn)，使基層經(jīng)驗(yàn)滿足行政合法性，并將其經(jīng)驗(yàn)復(fù)制和推廣，是政策共同體需要回答的關(guān)鍵問(wèn)題。

（二）政策流：政策共同體如何形成“工料法”的政策議程框架

我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目中普遍存在各部門缺少相互配合，難以形成合力的問(wèn)題。政策共同體成員在不同環(huán)節(jié)發(fā)揮不同的作用，由基層構(gòu)成的“縣—鄉(xiāng)—村”政策共同體成員，他們作為基層試驗(yàn)的開創(chuàng)者和執(zhí)行者，相比中高層處于更為重要的位置。通過(guò)對(duì)政策流中“工料法”政策共同體的歸納分析，能夠梳理出各層級(jí)中的典型代表、政策聚焦的環(huán)節(jié)、影響方式、行動(dòng)資源及政策目標(biāo)，用以解答政策共同體如何合作和互動(dòng)，推動(dòng)“工料法”從基層試驗(yàn)上升為縣域政策。

1.關(guān)鍵政策企業(yè)家是政策共同體中的“黏合劑”?！肮糯迨刈o(hù)人”周芬芳是關(guān)鍵政策企業(yè)家，在“工料法”上升為縣域政策過(guò)程中利用跨體制的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)采取了一系列策略，將各個(gè)條塊的政策共同體成員“黏合”起來(lái)，助力政策共同體把握住了“政策之窗”開啟的時(shí)機(jī)。首先，她通過(guò)社會(huì)關(guān)系引進(jìn)林正碌文化創(chuàng)意團(tuán)隊(duì)入駐，啟動(dòng)龍?zhí)洞宓奈膭?chuàng)項(xiàng)目；第二，通過(guò)體制關(guān)系支持時(shí)任熙嶺鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)積極大膽創(chuàng)新工程管理方法，催生出“工料法”1.0版本；第三，抓住龍?zhí)洞逦膭?chuàng)振興鄉(xiāng)村工作初見成效的時(shí)機(jī)邀請(qǐng)時(shí)任福建省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳主管福建省名城古鎮(zhèn)古村工作的副廳長(zhǎng)來(lái)龍?zhí)洞蹇疾欤槃?shì)向其講解了“工料法”的創(chuàng)新做法并得到了肯定性的答復(fù)，該副廳長(zhǎng)又邀請(qǐng)寧德市審計(jì)局指導(dǎo)并協(xié)助熙嶺鄉(xiāng)形成財(cái)務(wù)核算制度、采購(gòu)決策和票據(jù)報(bào)銷等關(guān)鍵制度文本，規(guī)避了大量行政風(fēng)險(xiǎn)；最后，邀請(qǐng)專家總結(jié)梳理“工料法”的經(jīng)驗(yàn)，專家提交的專題報(bào)告獲得頂層批示，加快推廣了基層試驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)。

2.地方領(lǐng)導(dǎo)小組促成“工料法”升級(jí)為省級(jí)政策?；鶎诱吖餐w由縣鄉(xiāng)村三級(jí)組成，縣鄉(xiāng)級(jí)設(shè)立的地方領(lǐng)導(dǎo)小組為“工料法”的實(shí)施提供了組織支持和資源支持。在縣域政策中，縣級(jí)黨委擔(dān)任著領(lǐng)導(dǎo)者角色。2017年5月，屏南縣成立傳統(tǒng)村落文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目指揮部，該指揮部的前身是2016年5月成立的屏南縣文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)也從縣長(zhǎng)擔(dān)任升級(jí)為縣委書記和縣長(zhǎng)共同擔(dān)任，周芬芳任第一副總指揮長(zhǎng)。熙嶺鄉(xiāng)配套成立了鄉(xiāng)黨委書記為組長(zhǎng)、政府鄉(xiāng)長(zhǎng)為副組長(zhǎng)的熙嶺鄉(xiāng)傳統(tǒng)村落文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組?！翱h—鄉(xiāng)”級(jí)地方領(lǐng)導(dǎo)小組全程領(lǐng)導(dǎo)、專項(xiàng)跟進(jìn)“工料法”的實(shí)施，促成“工料法”的制度化和行政合法化，并積極對(duì)外宣傳推廣，筑牢了政策共同體的組織根基，使“工料法”具備了升級(jí)為省級(jí)政策的基礎(chǔ)。最終，“工料法”的經(jīng)驗(yàn)于2019年被吸收到福建省一號(hào)文件《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的實(shí)施意見》（閩發(fā)[2019]1號(hào)）。2020年3月，福建省發(fā)改委等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于簡(jiǎn)化優(yōu)化農(nóng)村小型建設(shè)項(xiàng)目管理的若干意見（試行）》（閩發(fā)改法規(guī)[2020]148號(hào)），吸收了“工料法”的經(jīng)驗(yàn)，提出簡(jiǎn)化發(fā)包流程，農(nóng)村小型建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)審核后可依法不招標(biāo)；支持技術(shù)簡(jiǎn)單、農(nóng)民參與積極度高的農(nóng)村小型建設(shè)工程采用投工投勞方式實(shí)施，明確提出按“工料法”管理，“工料法”被升級(jí)為省級(jí)政策。

3.專家學(xué)者總結(jié)提煉基層創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。2021年4月專家教授團(tuán)隊(duì)以“工料法”為主要案例寫作的《糾正鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目中資金浪費(fèi)和基層貪腐的政策建議》被中央辦公廳《專報(bào)信息》（2021年第30期）采用，并獲中央領(lǐng)導(dǎo)同志批示。隨后，中農(nóng)辦和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部迅速響應(yīng)，兩次赴屏南調(diào)研“工料法”相關(guān)情況，掀起了鄰近縣學(xué)習(xí)“工料法”的熱潮，進(jìn)一步推廣了“工料法”。

（三）政治流：尊重主體地位、發(fā)揮首創(chuàng)精神與村集體再組織化

政治流是政治形勢(shì)與政治背景等方面的反映，制約著問(wèn)題流和政策流的產(chǎn)生與走向。具體到“工料法”的現(xiàn)實(shí)情境，如何營(yíng)造“工料法”的政治環(huán)境？下級(jí)如何響應(yīng)上級(jí)的政策偏好？以何為載體鞏固政治共同體的成果？“工料法”案例呈現(xiàn)出的“政治流”關(guān)鍵在于滿足了社會(huì)合法性，即尊重農(nóng)民主體地位、發(fā)揮農(nóng)民首創(chuàng)精神的黨政意志和村集體再組織化的推動(dòng)。

1.尊重農(nóng)民主體地位。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)尊重農(nóng)民的主體性，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。上級(jí)政府根據(jù)高層的倡導(dǎo)回應(yīng)和鼓勵(lì)下級(jí)的基層實(shí)踐，并幫助其完善試驗(yàn)的配套制度，在政策議程中發(fā)揮重要的承上啟下作用。村民作為議程設(shè)置的重要主體，其利益和訴求推動(dòng)了政策議程?！肮ち戏ā苯档土舜迕駞⑴c的門檻，鼓勵(lì)村民通過(guò)投工投勞的方式獲得收入；激活了村民決策權(quán)，村民可集體決策農(nóng)村小型建設(shè)項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理，以及與工程建設(shè)有關(guān)的設(shè)備、材料等采購(gòu)事宜，真正讓村民當(dāng)鄉(xiāng)村建設(shè)的主角。

2.發(fā)揮農(nóng)民首創(chuàng)精神。農(nóng)民基于現(xiàn)實(shí)問(wèn)題形成的解決思路，經(jīng)推廣可以惠及更多群眾。在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情境中，“試點(diǎn)-推廣”是地方政府最廣泛和遍及的擴(kuò)散程式，基層基于面對(duì)現(xiàn)實(shí)條件和政策的約束，具有打破原有桎梏的動(dòng)機(jī)，產(chǎn)生的試點(diǎn)方案更具生命力?；鶎釉趯?shí)際操作中發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代工程管理辦法不符合鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目需求，而“工料法”作為原始的工程管理辦法恰恰滿足傳統(tǒng)建筑工程的需求，其經(jīng)驗(yàn)?zāi)鼙煌茝V實(shí)施正是發(fā)揮了農(nóng)民首創(chuàng)精神的重要體現(xiàn)。

3.推動(dòng)農(nóng)村集體再組織化。集體經(jīng)濟(jì)組織是鄉(xiāng)村資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理主體，也是改善鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵載體。在2017年之前，龍?zhí)洞迦丝诖罅客饬?，村集體“名存實(shí)亡”，文創(chuàng)項(xiàng)目啟動(dòng)和“工料法”帶來(lái)的大量政府財(cái)政投入是重構(gòu)集體經(jīng)濟(jì)組織的重要杠桿。此外，以村集體為中心成立“工料法”的項(xiàng)目建設(shè)部，嵌入項(xiàng)目決策、項(xiàng)目實(shí)施和項(xiàng)目監(jiān)管等多個(gè)環(huán)節(jié)，激活了村集體的主體性，加速推動(dòng)了農(nóng)村集體的再組織化。農(nóng)村集體的再組織也反作用保障了“工料法”的持續(xù)穩(wěn)定實(shí)施，以及真正地做到尊重農(nóng)民主體地位、發(fā)揮農(nóng)民首創(chuàng)精神。

（四）解釋框架：“共識(shí)凝聚—框架建立—成果鞏固”

基于“工料法”政策實(shí)踐的多源流分析，可以逐步提煉出政策共同體促成基層試驗(yàn)上升為縣域政策的運(yùn)作機(jī)制：一是凝聚政策共同體的共識(shí)，二是建立政策共同體的框架，三是鞏固政策共同體的成果。

一是凝聚政策共同體的共識(shí)。以設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組、形成偏好方案，凝聚偏好同源的政策共同體共識(shí)。其一是設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組，地方領(lǐng)導(dǎo)小組是政策共同體成員推動(dòng)政策議程的有效組織保障，是促進(jìn)基層試驗(yàn)上升為政策的重要議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)小組通過(guò)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)作為組長(zhǎng)的嵌入性身份，能夠“高位推動(dòng)”跨部門的工作任務(wù)，突破常規(guī)科層組織部門分割的弊端，促成領(lǐng)導(dǎo)層的偏好同源，保障專項(xiàng)任務(wù)的實(shí)施?！肮ち戏ā边@一基層試驗(yàn)得益于“縣—鄉(xiāng)”級(jí)地方領(lǐng)導(dǎo)小組的指揮和落實(shí)。其二是形成偏好方案，共識(shí)的凝聚和偏好的方案二者是一體兩面的關(guān)系，偏好的方案既是凝聚共識(shí)的基礎(chǔ)又是凝聚共識(shí)的產(chǎn)物。具體到“工料法”，根據(jù)問(wèn)題流中的現(xiàn)實(shí)需求和約束，政策共同體的共識(shí)是按照“招投標(biāo)”的方式無(wú)法在財(cái)政困難、人口外流的約束下啟動(dòng)文創(chuàng)振興鄉(xiāng)村事業(yè)，對(duì)應(yīng)的方案是推行與鄉(xiāng)村建設(shè)相適應(yīng)的鄉(xiāng)村工程管理辦法。

二是建立政策共同體的框架。以設(shè)立組織機(jī)構(gòu)和頒布制度文本，建立出良性互動(dòng)的政策共同體框架。其一是頒布制度文本。框架的建立是從共識(shí)上升到制度文本的關(guān)鍵，而制度文本決定著該政策能否進(jìn)一步推廣。比如，2018年《熙嶺鄉(xiāng)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施細(xì)則》（屏熙委﹝2018﹞130號(hào)）的出臺(tái)，標(biāo)志著配套制度文本的成熟，“工料法”從1.0版本進(jìn)階到2.0版本；“工料法”寫入2020年3月福建省發(fā)改委等五部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于簡(jiǎn)化優(yōu)化農(nóng)村小型建設(shè)項(xiàng)目管理的若干意見（試行）》（閩發(fā)改法規(guī)[2020]148號(hào)），標(biāo)志著框架得到擴(kuò)大。其二是設(shè)立組織機(jī)構(gòu)。組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立是框架建立的前提，在“縣—鄉(xiāng)”級(jí)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)指導(dǎo)下以村集體為中心成立“工料法”的項(xiàng)目建設(shè)部，使其執(zhí)行操作有特定的載體。從“工料法”的實(shí)施細(xì)則制定到項(xiàng)目具體施工，“縣—鄉(xiāng)—村”三級(jí)負(fù)責(zé)人以及政策企業(yè)家，頻繁出現(xiàn)在項(xiàng)目建設(shè)部，使突發(fā)的問(wèn)題立即得到解決。在這個(gè)過(guò)程中，良性互動(dòng)機(jī)制促成框架地建立，尤其是廣泛的、面對(duì)面的互動(dòng)，快速積累了共同體成員間的信任和社會(huì)資本。

三是鞏固政策共同體的成果。以爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)批示和觀念強(qiáng)化，在“上下來(lái)去”的互動(dòng)中鞏固政策共同體的成果。其一是爭(zhēng)取批示。在中國(guó)政策語(yǔ)境下，縱向的政策推廣主要受地方創(chuàng)新和上級(jí)采納因素影響。批示運(yùn)用了制度約束下的自由裁量權(quán)，呈現(xiàn)出在央地關(guān)系中政令信息“上下來(lái)去”的動(dòng)態(tài)過(guò)程，可以起到“自上而下”的突破科層運(yùn)作體系以及“自下而上”的爭(zhēng)取地方試驗(yàn)創(chuàng)新彈性空間的作用。批示體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于議題的緊迫性和優(yōu)先性的判斷，而被領(lǐng)導(dǎo)批示意味著議題受到領(lǐng)導(dǎo)的重視，將會(huì)投入比一般議題更多的資源處理。當(dāng)政策共同體形成共識(shí)，并將框架呈報(bào)上級(jí)，上級(jí)政府給予肯定性的批復(fù)將很大程度上鞏固和持續(xù)共同體的成果?！肮ち戏ā鲍@得中央領(lǐng)導(dǎo)同志批示，正面激勵(lì)了各級(jí)政府、專家學(xué)者以及行動(dòng)者進(jìn)一步完善和推廣“工料法”。其二是強(qiáng)化觀念。政治共識(shí)作為政治觀念的核心問(wèn)題，使得政策共同體成果的鞏固離不開共識(shí)的凝聚和觀念的強(qiáng)化。強(qiáng)化觀念需要官方機(jī)構(gòu)和非官方機(jī)構(gòu)互相促進(jìn)。在官方機(jī)構(gòu)中，福建省和屏南縣政府的工作報(bào)告和工作計(jì)劃中多次提及“工料法”；時(shí)任熙嶺鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司舉辦的培訓(xùn)班宣講“工料法”經(jīng)驗(yàn)；各級(jí)政府部門專程調(diào)研學(xué)習(xí)，僅時(shí)任福建省住建廳副廳長(zhǎng)的視察指導(dǎo)就高達(dá)28次。在非官方機(jī)構(gòu)中，屏南鄉(xiāng)村振興研究院在其舉辦的“全國(guó)鄉(xiāng)村振興碩博研習(xí)營(yíng)”中，連續(xù)兩年專門開設(shè)“工料法”研究小組。龍?zhí)洞妩h支部書記陳孝鎮(zhèn)表示：“為了‘工料法’專門來(lái)龍?zhí)洞鍖?shí)地參觀的團(tuán)隊(duì)非常多，每個(gè)月都要講很多場(chǎng)。”

政策文件的出臺(tái)表征著基層試驗(yàn)的成果得到了鞏固。中央級(jí)政策文件為基層試驗(yàn)提供了改革方向和指引。省級(jí)政策文件中吸收了“工料法”的關(guān)鍵意涵，明確提出農(nóng)村小型建設(shè)工程可按“工料法”管理，為“工料法”在福建省內(nèi)的推廣提供了合法性背書?；鶎觿t直接針對(duì)“工料法”發(fā)布了實(shí)施指導(dǎo)意見和細(xì)則，為“工料法”的規(guī)范性實(shí)施提供了文本依據(jù)。

綜上，政策共同體在黨政意志偏向“尊重農(nóng)民主體地位、發(fā)揮農(nóng)民首創(chuàng)精神”的政治流引導(dǎo)下，基于“招投標(biāo)”難以直接延伸到鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)域，“工料法”工期短、開支少、能創(chuàng)收契合了當(dāng)前鄉(xiāng)村建設(shè)需要的問(wèn)題流，使得三源流匯合，打開了“政策之窗”，使得基層試驗(yàn)上升為縣域政策。本文基于“工料法”三源流理論的分析，搭建了“共識(shí)凝聚-框架建立-成果鞏固”的政策共同體促成試驗(yàn)上升為政策的運(yùn)作機(jī)制。

五、結(jié)論與建議

本文圍繞基層試驗(yàn)如何上升為縣域政策問(wèn)題，對(duì)“工料法”的政策共同體進(jìn)行多源流分析，依據(jù)偏好同源、良性互動(dòng)及“上下來(lái)去”的機(jī)制，建立了偏好同源促成政策共同體的共識(shí)凝聚、良性互動(dòng)促成政策共同體的框架建立、“上下來(lái)去”實(shí)現(xiàn)政策共同體成果鞏固的“共識(shí)-框架-成果”的解釋框架，打開了政策源流中的政策共同體“黑箱”。本文為中國(guó)政策實(shí)踐提供了多源流理論中政策共同體的兩點(diǎn)本土補(bǔ)充，尋找出促成基層試驗(yàn)上升為縣域政策的“政策之窗”開啟的關(guān)鍵鑰匙：一是中國(guó)情境下，關(guān)鍵政策企業(yè)家能夠憑借跨越體制的優(yōu)勢(shì)來(lái)彌合政策共同體內(nèi)部的分裂，串聯(lián)起政府機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、社會(huì)人士、新聞媒體等政策共同體成員；二是地方領(lǐng)導(dǎo)小組能夠憑借“高位推動(dòng)”跨部門工作任務(wù)的優(yōu)勢(shì)為政策共同體提供組織保障。與西方政策企業(yè)家促成三條源流匯合不同，本文案例中呈現(xiàn)出政策企業(yè)家“黏合”政策共同體，由政策共同體和政策企業(yè)家共同促成源流的匯合，豐富和完善了中國(guó)情境下的多源流理論。

鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)非建設(shè)鄉(xiāng)村，而意在整個(gè)中國(guó)社會(huì)之建設(shè)。屏南“工料法”的經(jīng)驗(yàn)不僅在于古村落保護(hù)等鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目，而且能拓展到更多鄉(xiāng)村發(fā)展項(xiàng)目上去，核心在于基層試驗(yàn)充分涌流、推動(dòng)試驗(yàn)成果制度化。對(duì)此，本文提出以下對(duì)策建議。

一是發(fā)揮基層首創(chuàng)精神，賦予地方更多的自由裁量權(quán)空間和途徑，鼓勵(lì)基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)充分涌動(dòng)。鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目的特殊性，呼喚符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的工程管理辦法。2022年5月頒發(fā)的《鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施方案》（2022年第16號(hào)）提出“對(duì)于采取以工代賑方式實(shí)施的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可以不進(jìn)行招標(biāo)”。在操作中，一方面，應(yīng)當(dāng)賦予地方更多自由裁量空間，讓地方根據(jù)縣域情況進(jìn)一步明確哪一類鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目需要有一定特殊性的制度，實(shí)施“工料法”式特殊管理；哪一類鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)與城市建設(shè)工程要求相一致的制度，實(shí)施“招投標(biāo)”式管理。另一方面，基層如果學(xué)習(xí)“工料法”經(jīng)驗(yàn)，不宜完全照搬屏南縣的實(shí)施細(xì)則，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際從適用范圍、決策流程、監(jiān)督指導(dǎo)和質(zhì)量安全等方面量身定制自己縣域的實(shí)施細(xì)則。

二是提升政策共同體的指揮能力、組織能力和執(zhí)行能力，提高其推動(dòng)政策議程的效能，培育扶持好基層試驗(yàn)的“幼苗”。政策共同體間的偏好同源、良性互動(dòng)、協(xié)同推進(jìn)，背后不僅是超越部門利益的結(jié)果，而且是政策共同體成員綜合能力提升和“干部深入群眾、群眾相信干部”實(shí)干的成果。一方面，鼓勵(lì)政策共同體成員深入和扎根基層，摸清基層試驗(yàn)的痛點(diǎn)?！肮ち戏ā迸c“招投標(biāo)”相比，降低了項(xiàng)目建設(shè)成本，但增加了政府各個(gè)條塊的審計(jì)和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，而政策共同體通過(guò)多輪協(xié)商頒布《熙嶺鄉(xiāng)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施細(xì)則》（屏熙委﹝2018﹞130號(hào)）等系列制度文本，降低了“工料法”在審計(jì)和監(jiān)管上的合法合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，暢通議事協(xié)調(diào)機(jī)制，屏南縣設(shè)置了縣鄉(xiāng)兩級(jí)地方領(lǐng)導(dǎo)小組，專項(xiàng)及時(shí)跟進(jìn)“工料法”的實(shí)施，大大提升了政策共同體的組織效能。

三是優(yōu)化議程設(shè)置，暢通政策信息反饋渠道，激勵(lì)退休人員、專家學(xué)者、返鄉(xiāng)人才等在政策議程中發(fā)揮其能動(dòng)性，豐富政策共同體的成員構(gòu)成。一方面，發(fā)揮“退而不休”的政策企業(yè)家在彌合政策共同體內(nèi)部的“黏合劑”作用，以此凝聚共識(shí)、推動(dòng)議程設(shè)置，以及鞏固政策成果。另一方面，重視農(nóng)業(yè)科學(xué)院所等專家學(xué)者和智庫(kù)團(tuán)隊(duì)這一外部決策者的關(guān)鍵作用，推動(dòng)校地合作、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合在政策議程中的“上下來(lái)去”，以此助力鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)、推動(dòng)全面鄉(xiāng)村振興。

（載于《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2023年第5期）

【作者： 溫鐵軍、 馬黎、羅建章。其中 溫鐵軍系長(zhǎng)安街讀書會(huì)主講人、中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授 】

注：授權(quán)發(fā)布，本文已擇優(yōu)收錄至“長(zhǎng)安街讀書會(huì)”理論學(xué)習(xí)平臺(tái)（人民日?qǐng)?bào)、人民政協(xié)報(bào)、北京日?qǐng)?bào)、新京報(bào)、重慶日?qǐng)?bào)、央視頻、全國(guó)黨媒信息公共平臺(tái)、視界、北京時(shí)間、澎湃政務(wù)、鳳凰新聞客戶端“長(zhǎng)安街讀書會(huì)”專欄同步），轉(zhuǎn)載須統(tǒng)一注明“長(zhǎng)安街讀書會(huì)”理論學(xué)習(xí)平臺(tái)出處和作者。

責(zé)編：王驊?。怀鯇彛呵裨?shī)懿、 許雪靖 ；復(fù)審：李雨凡、程子茜

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