專家解讀 | 閆琳：從全面鄉村振興到農業農村現代化——基于《加快農業農村現代化“十五五”規劃》的解讀

導讀

近日，國務院印發《加快農業農村現代化“十五五”規劃》，明確了“十五五”時期加快農業農村現代化的思路目標、重點任務和政策措施。為深入學習貫徹《規劃》精神，中國城市規劃學會特別推出【農業農村現代化“十五五”規劃大家談】系列專家解讀活動。邀請多位專家學者圍繞統籌優化村鎮布局、全域土地綜合整治、鄉村人居環境整治、基本公共服務供給等核心議題，從規劃引領、城鄉融合、小城鎮發展、耕地保護等多元視角展開深度解讀，為《規劃》落地實施貢獻規劃智慧。本次活動亦是中國城市規劃學會“城市規劃70年”的系列活動之一。

本文字數：4287字

閱讀時間：13分鐘

作 者

閆琳，中國城市規劃學會鄉村規劃與建設分會委員，北京清華同衡規劃設計研究院總體分院總規劃師

農業農村現代化是中國式現代化的根基底座與戰略基石，其發展質量與推進節奏直接決定中國式現代化全局建設成效。近期，國務院印發《加快農業農村現代化“十五五”規劃》（以下簡稱《規劃》），明確以農業農村現代化提速增效賦能中國式現代化建設，為新階段“三農”工作劃定核心路徑。該《規劃》凸顯我國鄉村發展戰略的階段性迭代與認知升級，實現了從“全面鄉村振興”到“全方位推進農業農村現代化”的戰略躍遷，標志著城鄉發展格局正式告別“以城帶鄉、政策扶持”的單向賦能模式，邁入“城鄉融合、要素平等、協同共生”的高質量發展新階段。在全新發展坐標系下，城鄉發展目標趨于同源、發展動能趨于共生、發展格局趨于一體，鄉村不再是城市發展的配套補充，而是城鄉現代化體系的獨立功能主體，依托平等的發展權限、優質的要素資源、差異化的特色路徑，承擔起城鄉一體化發展的核心功能使命。

一、產業迭代升級

以農業新質生產力構建現代化大產業體系

《規劃》首次創新性提出“發展農業新質生產力”“把農業建成現代化大產業”的戰略目標，完成了我國農業發展認知的關鍵性升級。傳統農業定位聚焦糧食生產保障的單一功能屬性，而新規劃則重塑了農業產業價值體系，明確農業既是國家糧食安全的核心壓艙石，更是現代化產業體系的重要構成、農業農村高質量發展的核心動能支撐。圍繞農業現代化大產業建設目標，《規劃》從生產體系、科技創新、產業鏈條、政策機制四大維度構建全鏈條支撐體系，推動傳統農業向規模化、科技化、融合化、市場化的現代化產業全面轉型。

在生產體系建設上，《規劃》確立以提質增效、穩產保供為核心，全方位提升農業綜合生產能力與產業質量效益。立足糧食安全底線，堅持產量產能協同、生產生態兼顧、增產增收并重的發展原則，推動良田、良種、良機、良法集成適配、協同增效，持續推進主要農作物單產精準提升。同時，優化農產品供給結構，構建多元化、多層次食物供給體系，全方位盤活各類農業資源，拓寬食物供給渠道，在筑牢糧食安全屏障的同時，持續提升我國農業產業規模化、標準化水平，增強農產品國際市場核心競爭力。

在科技創新賦能上，《規劃》將農業科技與裝備升級作為產業現代化的核心支撐，構建“原始創新—技術攻關—成果轉化—場景應用”的全鏈條科技創新體系。聚焦農業領域關鍵核心技術短板，強化基礎性、前瞻性原始創新，攻堅種業、農機、綠色種養等關鍵領域技術瓶頸。同時，加速數字技術與農業產業深度融合，大力發展智慧農業、精準農業，持續拓展人工智能在農業生產、加工、流通、監管等領域的應用場景，培育農業數字化新業態、新模式，以科技革命徹底顛覆傳統農耕模式，推動農業產業實現工業化、科技化跨越式躍升。

在產業鏈條延伸上，《規劃》以“產鏈融合、城鄉聯動”為核心邏輯，構建城鄉產業協同發展格局，依托鄉村特色資源培育多元化富民產業。聚焦鄉村資源價值激活，大力培育“小而精、小而美”的鄉村特色業態，豐富鄉村消費場景、拓展鄉村經濟增長點，持續拓寬城鄉居民增收渠道。同時，破除城鄉要素流動壁壘，健全人才下鄉、資本入鄉、技術興鄉的雙向流動機制，印證了新時代鄉村產業發展的核心邏輯——依托城鄉要素雙向流通、資源深度整合，實現鄉村產業提質增效、城鄉產業協同共生。

在政策機制保障上，《規劃》以體制機制改革破解農業農村發展瓶頸，持續提升強農惠農富農政策精準度與實施效能。通過完善農業農村多元化投入機制，規范引導社會資本、民間資本有序參與鄉村建設與產業發展，補齊鄉村發展資金短板；穩慎推進農村土地制度改革，盤活農村閑置宅基地、集體建設用地等沉睡資源，釋放鄉村土地資源價值；健全現代農業經營服務體系，培育新型農業經營主體，強化鄉村專業人才隊伍建設，以系統化制度改革為農業農村現代化筑牢制度支撐。

二、空間治理升級

從分類引導到片區化統籌的鄉村振興進階

《規劃》明確提出“學習運用‘千萬工程’經驗，分類有序、片區化推進鄉村振興”，標志著我國鄉村振興實施機制完成系統性升級，鄉村建設從基礎兜底、粗放式分類引導，邁入精準分類、時序可控、片區協同、系統推進的高質量發展新階段，是遵循城鄉發展規律、適配鄉村轉型趨勢的重大戰略優化。

我國鄉村分類發展機制歷經多年迭代完善，已形成相對成熟的基層實踐基礎。2018年中央一號文件確立鄉村分類發展制度雛形，后續發布的《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》構建起“五大振興”框架體系，并劃分了“集聚提升、城郊融合、特色保護、搬遷撤并”四類村莊發展類型，終結了鄉村建設“一刀切”的粗放模式，實現差異化分類引導。2025年《鄉村全面振興規劃（2024—2027年）》進一步優化分類體系，增加了“短期內難判斷村莊”的彈性分類，持續完善鄉村發展差異化布局邏輯。總體來看，傳統分類機制有效解決了不同村莊的發展定位問題，為鄉村資源精準配置提供了基礎依據，但仍存在明顯的實施短板：僅明確村莊發展方向，未系統破解資源整合、產業集聚、服務共享、時序推進等核心路徑問題。

脫貧攻堅全面收官后，我國鄉村發展進入結構性轉型關鍵期，傳統單村推進模式的發展瓶頸持續凸顯。一方面，單一政府財政投入模式難以支撐鄉村長效發展，鄉村發展亟需培育市場化內生動力；另一方面，農村人口持續外流，村莊老齡化、空心化、土地細碎化問題交織疊加，單村分散發展模式無法適配現代農業規模化、集約化、協同化的發展需求，亟需通過空間重構、要素整合、功能協同破解發展困境。在此背景下，片區化發展并非頂層政策的被動設計，而是基層實踐先行、適配鄉村發展規律的主動探索。近年來，浙江、山東、四川等農業大省率先開展鄉村片區化建設實踐，通過跨村資源整合、產業聯動、設施共建共享，有效突破單村發展天花板，驗證了片區化模式的科學性與可行性。

近年來，片區化推進鄉村振興已逐步上升為國家層面鄉村振興核心實施機制。2025年10月，二十屆四中全會《建議》首次將“分類有序、片區化推進鄉村振興”納入中央頂層部署，實現分類發展與片區統籌兩大政策邏輯的深度融合。2026年中央一號文件進一步細化落實要求，明確將片區化推進作為新階段全面推進鄉村振興的核心抓手。系列政策部署表明，我國鄉村發展已從基礎保障型建設轉向可持續高質量發展階段，通過片區化統籌引入市場機制、優化資源配置、平衡發展效率與公平，科學把控鄉村建設時序與節奏，成為新時代“三農”工作的核心導向。

立足《規劃》核心要求，新階段“分類有序、片區化推進鄉村振興”的核心內涵可概括為三大維度，構建起系統化的鄉村空間治理新體系。

第一，精準分類、尊重分化，重構鄉村發展評價體系。鄉村發展差異化、分化式演進是城鄉一體化發展的客觀規律。據學界研究研判，未來我國僅不足10%的鄉村具備全面振興的完備條件，絕大部分鄉村將長期維持穩態發展或逐步轉型消亡，因此分類發展的本質是尊重鄉村發展差異、順應村莊分化趨勢。相較于傳統單村靜態分類模式，新階段的分類機制應實現三大突破：摒棄單村孤立研判思維，立足片區空間整體視角，統籌相鄰村莊資源稟賦、產業關聯、功能互補特征；突破“重定位、輕路徑”的傳統規劃短板，同步明確村莊發展定位與產業培育、要素導入、動力激活的實施路徑；摒棄靜態固化分類模式，建立動態研判、迭代更新的分類機制，適配鄉村發展的動態演進特征，精準服務鄉村可持續發展。

第二，把控節奏、有序推進，構建梯度化發展格局。順應鄉村分化發展趨勢，鄉村建設將告別全域普惠、同步推進的粗放模式，轉向遵循發展規律、精準施策、梯度發力的精細化推進模式。在區域布局上，堅持因地制宜、擇優推進，優先依托經濟基礎雄厚、資源稟賦優越、發展動力充足的鄉村片區開展試點突破，條件薄弱區域優先保障基礎設施、公共服務等基礎兜底，杜絕盲目全域推進。在實施流程上，構建“資源摸底—規劃統籌—產業導入—設施共建—利益優化”的實施鏈條，循序漸進推進片區建設。在發展目標上，踐行共同富裕發展邏輯，通過優勢片區優先發展、率先突破，輻射帶動周邊薄弱村莊協同提升，實現鄉村區域整體聯動、共富共進。

第三，要素重組、片區融合，實現鄉村系統提質升級。鄉村片區化發展的核心要義并非行政村的簡單空間拼接，而是要素重構、功能再造、治理升級的系統性變革。當前我國鄉村發展普遍存在土地權屬碎片化、人口權益差異化、基層治理分散化等結構性問題，嚴重制約鄉村資源高效配置與協同發展。片區化發展的核心價值，在于打破村級行政邊界壁壘，在片區范圍內統籌整合土地、人才、資本、生態等各類要素，統一規劃產業布局、基礎設施、公共服務與治理體系，破解資源分散、功能割裂、治理低效的痛點，全面提升鄉村振興的系統性、整體性、協同性。

綜上，分類有序、片區化推進鄉村振興，是我國鄉村發展迭代升級的必然結果，也是適配農業農村現代化建設的核心實施路徑。《規劃》明確的農業產業升級、科技創新賦能、政策機制改革等系列部署，為片區化鄉村振興提供了堅實的產業支撐、技術支撐與制度支撐，推動鄉村振興從單點突破、分散推進邁向片區聯動、系統提質的現代化發展新階段，為全面實現農業農村現代化筑牢堅實基礎。

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