專家解讀 | 張大玉：以人民為中心，筑就高品質(zhì)生活空間——《城市更新 “十五五” 規(guī)劃》重點(diǎn)任務(wù)解讀

導(dǎo)讀

國(guó)務(wù)院日前印發(fā)《城市更新“十五五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），這是城市更新領(lǐng)域第一部國(guó)家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃，明確了“十五五”時(shí)期城市更新工作的目標(biāo)指標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、重大工程和政策舉措。這些部署將如何重塑我們的城市面貌，又會(huì)給百姓生活帶來哪些可感可及的改變？中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)特別推出【城市更新“十五五”規(guī)劃大家談】系列專家解讀活動(dòng)，邀請(qǐng)多位專家學(xué)者圍繞《規(guī)劃》的重點(diǎn)任務(wù)與關(guān)鍵舉措進(jìn)行深度剖析與交流探討。本次活動(dòng)亦是中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)“城市規(guī)劃70年”的系列活動(dòng)之一。

本文字?jǐn)?shù)：4518字

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作 者

張大玉，北京建筑大學(xué)校長(zhǎng)

城市是人民生產(chǎn)生活的核心載體，城市更新則是新時(shí)代提升城市功能、改善人居環(huán)境、增進(jìn)民生福祉的重要抓手。近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《城市更新“十五五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），立足新發(fā)展階段，系統(tǒng)部署城市更新的總體方向、重點(diǎn)任務(wù)與實(shí)施路徑，充分彰顯了“人民城市人民建、人民城市為人民”的重要理念。其中，“營(yíng)造高品質(zhì)城市生活空間”作為核心重點(diǎn)任務(wù)，圍繞“好房子”建設(shè)、老舊小區(qū)改造、完整社區(qū)建設(shè)、老舊街區(qū)廠區(qū)更新、公共服務(wù)提質(zhì)、綜合交通完善六大領(lǐng)域精準(zhǔn)發(fā)力，構(gòu)建起一個(gè)“從家到城、從建到管”的全鏈條民生改善體系，全方位回應(yīng)了人民對(duì)美好生活的向往。本文立足以人為本核心立場(chǎng)，對(duì)規(guī)劃相關(guān)重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)解讀，闡釋其價(jià)值內(nèi)涵、實(shí)踐邏輯與民生導(dǎo)向。

01

價(jià)值引領(lǐng)：城市更新的根本在于服務(wù)人民

我國(guó)城市發(fā)展已從大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)的新階段，城市更新不再是簡(jiǎn)單的物理空間改造，而是以人民需求為核心的系統(tǒng)性治理升級(jí)。《規(guī)劃》將營(yíng)造高品質(zhì)城市生活空間置于突出位置，本質(zhì)上是對(duì)城市發(fā)展價(jià)值取向的再校準(zhǔn)、再強(qiáng)化，凸顯以人民為中心的發(fā)展思想。

從發(fā)展邏輯看，城市空間的最終價(jià)值在于服務(wù)市民。過去一些更新實(shí)踐存在“見物不見人”的偏差，存在重形象、輕民生，重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)，重規(guī)模、輕品質(zhì)的傾向，導(dǎo)致住房品質(zhì)不均、老舊小區(qū)設(shè)施老化、社區(qū)服務(wù)不足、公共空間缺失、交通出行不暢等問題，直接影響群眾的獲得感、幸福感、安全感。本次《規(guī)劃》直指痛點(diǎn)，以問題為導(dǎo)向，將更新的焦點(diǎn)精準(zhǔn)錨定于居住、環(huán)境、服務(wù)、出行等“急難愁盼”問題，更新觸角延伸至百姓身邊空間，實(shí)現(xiàn)從宏觀片區(qū)改造到微觀空間提升全覆蓋，真正讓更新行動(dòng)“沉下去”、讓城市溫度“升起來”。

從治理理念看，《規(guī)劃》完整踐行人民城市理念，重構(gòu)城市更新動(dòng)力機(jī)制。推動(dòng)更新項(xiàng)目從政府單向決策，轉(zhuǎn)向“問需于民、按需施策”的雙向互動(dòng)，堅(jiān)決杜絕“一刀切”和“形象工程”。同時(shí)，兼顧全年齡段、各類群體的使用需求，強(qiáng)化適老化、無障礙與兒童友好設(shè)計(jì)，推動(dòng)公共服務(wù)均等普惠，讓城市更新成果全民共享。此外，《規(guī)劃》搭建政府、市場(chǎng)、社會(huì)、居民協(xié)同參與的治理體系，完善長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制、創(chuàng)新市場(chǎng)化參與模式、鼓勵(lì)居民自主參與更新，構(gòu)建共建共治共享的可持續(xù)發(fā)展格局，為城市高質(zhì)量更新注入制度活力。

02

居住為本：以“好房子”與老舊小區(qū)改造夯實(shí)民生底線

住房是民生之基，居住品質(zhì)直接決定市民生活質(zhì)量。《規(guī)劃》將推進(jìn)“好房子”建設(shè)、老舊小區(qū)改造列為首要民生任務(wù)，推動(dòng)城市居住條件從“安居”向“優(yōu)居”全面跨越。

推進(jìn)“好房子”建設(shè)是對(duì)人民高品質(zhì)生活需求的主動(dòng)回應(yīng)。《規(guī)劃》跳出傳統(tǒng)住房安全保障范疇，構(gòu)建了涵蓋設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)維全生命周期的現(xiàn)代住房體系，以安全為底線、舒適為標(biāo)配，將綠色、智慧作為新時(shí)代住房建設(shè)的內(nèi)核。推動(dòng)住房供給從“有沒有”向“好不好”轉(zhuǎn)變，既以高標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)新建住宅，也以新技術(shù)賦能存量住房品質(zhì)提升。通過推廣裝配式裝修、適老化無障礙改造、綠色新型建材，落地?cái)?shù)字家庭場(chǎng)景，讓住房從單純的居住空間，轉(zhuǎn)變?yōu)檫m配家庭全生命周期需求的品質(zhì)生活載體。

老舊小區(qū)改造是惠及千家萬戶的民心工程。《規(guī)劃》聚焦建成 20 年及以上的小區(qū)，推行“先體檢、后施工”的改造模式，精準(zhǔn)聚焦管網(wǎng)老化、道路破損、停車混亂、缺少電梯、綠化薄弱等突出問題，杜絕盲目改造與資源浪費(fèi)；同時(shí)堅(jiān)持建管并重，打通改造與長(zhǎng)效管護(hù)銜接通道，破解“重建設(shè)、輕管護(hù)”難題，推動(dòng)一次性改造向長(zhǎng)效宜居轉(zhuǎn)變，讓老舊小區(qū)既有嶄新面貌，更能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期宜居，保障老城區(qū)群眾平等共享城市發(fā)展紅利。

03

社區(qū)筑基：以完整社區(qū)建設(shè)構(gòu)建便民生活共同體

社區(qū)是城市治理的“最后一公里”，也是群眾日常活動(dòng)的核心單元。《規(guī)劃》明確加快建設(shè)完整社區(qū)，以一刻鐘便民生活圈為抓手，推動(dòng)社區(qū)向多功能、全要素的復(fù)合型生活共同體全面轉(zhuǎn)型。

完整社區(qū)建設(shè)以“便民、普惠、宜居”為核心導(dǎo)向。針對(duì)社區(qū)服務(wù)供給短板，重點(diǎn)完善基礎(chǔ)公共服務(wù)、便民商業(yè)服務(wù)兩大設(shè)施體系，大力推進(jìn)嵌入式服務(wù)設(shè)施建設(shè)，將就醫(yī)養(yǎng)老、購物休閑、健身娛樂等功能有機(jī)融入居民日常生活圈。同步優(yōu)化公共綠地、慢行系統(tǒng)、活動(dòng)場(chǎng)地等社區(qū)服務(wù)設(shè)施，搭建社區(qū)智慧服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)“硬件”環(huán)境與“軟件”服務(wù)的雙升級(jí)。

完整社區(qū)建設(shè)更加注重公共空間的人性化營(yíng)造。社區(qū)小微空間看似體量微小，卻直接決定群眾日常居住體驗(yàn)。《規(guī)劃》聚焦群眾社交、休閑、精神文化需求，著力補(bǔ)齊社區(qū)公共空間短板，精細(xì)化提升小微空間品質(zhì)，打造宜居、宜樂的社區(qū)環(huán)境。這一舉措標(biāo)志著城市更新從單純的建筑改造，升級(jí)為有溫度、有活力的社區(qū)共同體營(yíng)造，有效增強(qiáng)居民的社區(qū)歸屬感與幸福感。

04

街區(qū)煥新：以老舊街區(qū)廠區(qū)更新激活城市存量空間

老舊街區(qū)與老舊廠區(qū)承載著城市歷史記憶，是城市存量空間的重要組成部分，也是城市活力提升的關(guān)鍵突破口。《規(guī)劃》堅(jiān)持功能重塑、環(huán)境提質(zhì)、文化傳承、業(yè)態(tài)創(chuàng)新并重，通過改造利用，盤活存量低效資源，喚醒老城活力。

老舊街區(qū)改造聚焦品質(zhì)升級(jí)與業(yè)態(tài)更新。《規(guī)劃》提出對(duì)老舊商業(yè)街區(qū)、生活街區(qū)進(jìn)行全方位提質(zhì)，優(yōu)化空間布局、補(bǔ)齊設(shè)施短板、規(guī)范交通組織、提升環(huán)境品質(zhì)，推動(dòng)文商旅體融合發(fā)展，創(chuàng)新沉浸式消費(fèi)場(chǎng)景。同步推進(jìn)老舊交通樞紐與周邊街區(qū)一體化更新，實(shí)現(xiàn)交通效率與空間品質(zhì)協(xié)調(diào)提升。改造摒棄大拆大建模式，強(qiáng)調(diào)保留街區(qū)肌理與煙火氣息，通過業(yè)態(tài)升級(jí)、環(huán)境優(yōu)化，讓老街區(qū)兼具歷史韻味與現(xiàn)代服務(wù)功能，滿足群眾多元化休閑消費(fèi)需求。

老舊廠區(qū)更新突出功能轉(zhuǎn)換與遺產(chǎn)活化。針對(duì)閑置低效的老舊廠區(qū)，《規(guī)劃》推動(dòng)傳統(tǒng)工業(yè)生產(chǎn)空間向生活服務(wù)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、文化展示多元空間轉(zhuǎn)型，完善配套設(shè)施、優(yōu)化景觀環(huán)境，強(qiáng)化工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用。通過市場(chǎng)化運(yùn)作模式，將老舊廠房改造為文創(chuàng)空間、社區(qū)服務(wù)中心、體育場(chǎng)館、創(chuàng)業(yè)載體等，既延續(xù)城市工業(yè)文脈、留住城市記憶，又盤活閑置土地資源、補(bǔ)齊城市功能短板，實(shí)現(xiàn)歷史價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值與民生價(jià)值的有機(jī)統(tǒng)一。

05

服務(wù)升溫：以公共服務(wù)提質(zhì)彰顯城市人文關(guān)懷

公共服務(wù)品質(zhì)是城市以人為本發(fā)展理念的直接體現(xiàn)。《規(guī)劃》聚焦公共服務(wù)提質(zhì)增效，通過盤活存量資源、優(yōu)化資源配置，破解公共服務(wù)供給不均、品質(zhì)不高的痛點(diǎn)，推動(dòng)公共服務(wù)從“廣覆蓋”向“高品質(zhì)、精準(zhǔn)化”升級(jí)。

公共服務(wù)供給堅(jiān)持普惠性與精準(zhǔn)性并重。針對(duì)群眾高度關(guān)注的“一老一小”難題，《規(guī)劃》推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)提質(zhì)升級(jí)、深化醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展，加快普惠托育、托幼一體化設(shè)施建設(shè)，有效緩解養(yǎng)老托育資源短缺問題。同時(shí)盤活城市閑置空間，布局“小而美”的文化、健身、休閑場(chǎng)所，讓優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)貼近群眾生活，實(shí)現(xiàn)資源集約利用與民生福祉提升的雙向共贏。

公共空間改造全面踐行全齡友好理念。通過背街小巷整治、小微空間提質(zhì)、適老化無障礙改造、兒童友好空間建設(shè)等精細(xì)化舉措，消除城市生活中的隱形出行、活動(dòng)障礙，保障老年人、殘疾人、未成年人等群體平等、便捷、體面地享受城市公共資源，彰顯城市包容溫暖的人文底色，實(shí)現(xiàn)民生服務(wù)“一個(gè)都不能少”。

06

出行暢達(dá)：以綜合交通體系完善保障市民便捷生活

交通是城市運(yùn)行的血脈，順暢安全的交通體系是高品質(zhì)生活空間的基礎(chǔ)支撐。《規(guī)劃》聚焦老城區(qū)交通擁堵、停車難等民生痛點(diǎn)，從路網(wǎng)優(yōu)化、軌道升級(jí)、貨運(yùn)配送、停車治理多維度發(fā)力，實(shí)施精細(xì)化綜合治理，推動(dòng)市民出行從“有路可走”向“暢行無憂”轉(zhuǎn)變。

路網(wǎng)優(yōu)化側(cè)重微循環(huán)疏通與節(jié)點(diǎn)提質(zhì)。《規(guī)劃》優(yōu)化城市快速路立交及出入口布局，改造瓶頸擁堵路段，完善主次支路網(wǎng)體系，打通城市交通微循環(huán)，全面提升路網(wǎng)通行效率。推進(jìn)軌道交通場(chǎng)站及周邊區(qū)域一體化改造，實(shí)現(xiàn)交通樞紐與城市空間高效融合，提升換乘便捷度與土地利用效率。同時(shí)優(yōu)化城市貨運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，搭建分級(jí)配送體系，在保障城市運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，減少貨運(yùn)車輛對(duì)居民生活的干擾。

停車治理精準(zhǔn)破解民生難題。針對(duì)老城區(qū)停車資源緊缺、停車秩序混亂等問題，《規(guī)劃》實(shí)施停車設(shè)施補(bǔ)短板行動(dòng)，大力建設(shè)集約化停車設(shè)施，配套建設(shè)新能源充電設(shè)施，契合綠色低碳發(fā)展趨勢(shì)。同步強(qiáng)化商超、醫(yī)院、社區(qū)等人員密集區(qū)域停車綜合治理，規(guī)范停車秩序、疏通通行道路，讓市民出行更安全、更有序、更安心。

07

實(shí)踐指向：堅(jiān)守人民立場(chǎng)推動(dòng)規(guī)劃落地見效

《規(guī)劃》圍繞高品質(zhì)生活空間打造構(gòu)建的六大重點(diǎn)任務(wù)，形成了層次清晰、覆蓋全面、貼合民生的城市更新體系，核心始終是以人為本、服務(wù)人民。推動(dòng)《規(guī)劃》落地見效，必須堅(jiān)守人民立場(chǎng)，堅(jiān)持需求、問題、效果導(dǎo)向相統(tǒng)一，杜絕形式化、粗放式更新。

一是堅(jiān)持民有所呼、我有所應(yīng)。始終以群眾急難愁盼為更新優(yōu)先方向，聚焦居住提質(zhì)、養(yǎng)老托育、出行停車、環(huán)境優(yōu)化等核心民生問題，精準(zhǔn)施策、靶向發(fā)力，讓每一項(xiàng)更新工程都貼合民意、惠及民生。

二是堅(jiān)持微改造、精提升。摒棄大拆大建的粗放發(fā)展模式，聚焦群眾身邊的小微空間、細(xì)微設(shè)施、細(xì)碎環(huán)境問題，以精細(xì)化、小切口改造實(shí)現(xiàn)品質(zhì)大提升，讓城市更新更接地氣、更有溫度。

三是堅(jiān)持共建共治、長(zhǎng)效共享。健全多元協(xié)同參與機(jī)制，引導(dǎo)居民全程參與改造決策、施工監(jiān)督、后期管護(hù)，推動(dòng)空間更新與社區(qū)治理深度融合，建立長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制，保障更新成果可持續(xù)、全民共享。

四是堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)推進(jìn)。統(tǒng)籌推進(jìn)住房提質(zhì)、社區(qū)建設(shè)、街區(qū)煥新、服務(wù)升級(jí)、交通優(yōu)化各項(xiàng)工作，實(shí)現(xiàn)城市居住品質(zhì)、服務(wù)能力、生態(tài)環(huán)境、出行效率同步提升，打造宜居、韌性、智慧的現(xiàn)代化城市。

城市的核心是人，城市更新的終極目標(biāo)是提升人民生活品質(zhì)。《規(guī)劃》將“人民城市”理念轉(zhuǎn)化為可落地、可實(shí)操、可檢驗(yàn)的任務(wù)體系，為新時(shí)代城市高質(zhì)量發(fā)展指明路徑。未來城市更新工作必須始終堅(jiān)守人民立場(chǎng)，以滿足群眾美好生活需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，精細(xì)化推進(jìn)各項(xiàng)更新任務(wù)，持續(xù)提升城市宜居度、包容度和舒適度，讓群眾在城市生活得更舒心、更便利、更美好，讓“人民城市”理念在基層落地生根。

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