國(guó)務(wù)院被掏空，美國(guó)外交陷入“空心化”

文/方晨宇

編輯/漆菲

在美伊對(duì)峙持續(xù)僵持、俄烏沖突與巴以局勢(shì)仍未出現(xiàn)突破性進(jìn)展的背景下，特朗普政府對(duì)美國(guó)外交體系展開(kāi)新一輪大規(guī)模調(diào)整。

5月中旬，近250名外交官被正式裁撤，被視為政府精簡(jiǎn)進(jìn)程的一大成果。但與美國(guó)國(guó)務(wù)院所描繪的“高效重組”不同，越來(lái)越多觀察人士發(fā)現(xiàn)，美國(guó)外交系統(tǒng)面臨諸多挑戰(zhàn)：戰(zhàn)略決策失效、地區(qū)斡旋失靈、戰(zhàn)亂撤僑失敗……

據(jù)《華爾街日?qǐng)?bào)》報(bào)道，當(dāng)前美國(guó)全球195個(gè)駐外大使職位中，有115個(gè)處于空缺狀態(tài)。在非洲，美國(guó)51個(gè)使館中有37個(gè)沒(méi)有正式大使；而在阿聯(lián)酋、卡塔爾、科威特、沙特阿拉伯和伊拉克等關(guān)鍵中東國(guó)家，美國(guó)同樣缺少最高級(jí)別外交代表。可以說(shuō)，美國(guó)外交正陷入一種“空心化”困境。

在職業(yè)外交官進(jìn)一步被邊緣化的背景下，“裙帶外交”日益突出。一批與特朗普關(guān)系密切的人士進(jìn)入外交決策核心，在這些商業(yè)巨鱷的操盤下，美國(guó)外交愈發(fā)喪失專業(yè)性和基本原則，更像一盤無(wú)利不起早的“買賣”。

關(guān)鍵能源部門被裁

當(dāng)?shù)貢r(shí)間5月15日，美國(guó)國(guó)務(wù)院通過(guò)一封簡(jiǎn)短而冷漠的電子郵件，宣布了本輪大規(guī)模裁員的正式落地。郵件寫道：“您的裁員離職將于今日生效。再次感謝您為國(guó)務(wù)院所做的服務(wù)。”

該計(jì)劃始于2025年7月，為特朗普政府提出的大規(guī)模重組計(jì)劃的一部分，主要涉及246名外交官和1107名美國(guó)本土文職公務(wù)員。其中，針對(duì)1107名美國(guó)本土文職公務(wù)員的裁撤已于2025年秋季完成，此輪通知意味著近250名外交官職業(yè)生涯的戛然而止。

對(duì)于許多職業(yè)外交官而言，這種裁員方式令人錯(cuò)愕。從海外使館返回華盛頓工作，原本是美國(guó)外交系統(tǒng)再正常不過(guò)的職業(yè)晉升路徑。許多中高級(jí)外交官通常會(huì)在國(guó)務(wù)院總部積累政策與管理經(jīng)驗(yàn)，為未來(lái)出任高級(jí)駐外崗位做準(zhǔn)備。

2025年7月11日，美國(guó)國(guó)務(wù)院總部外，一名男子擁抱了剛被通知裁員的外交人員（左）。（圖源：美聯(lián)社）

但這一次，不少人僅僅因?yàn)楫?dāng)時(shí)恰好在國(guó)內(nèi)任職，就被列入裁員名單。一些受波及人士表示，他們所在的部分辦公室被整體裁撤，而這些部門原本能為當(dāng)前的危機(jī)提供關(guān)鍵政策建議。

曾任美國(guó)國(guó)務(wù)院中東與亞洲能源外交辦公室主任的埃里克·霍爾姆格倫（Erik Holmgren）表示，作為國(guó)務(wù)院重組的一部分，整個(gè)能源資源局都被拿掉了。霍爾姆格倫所在辦公室隸屬于能源資源局，負(fù)責(zé)能源安全、能源獲取、關(guān)鍵礦產(chǎn)以及與私營(yíng)部門的合作。

而此時(shí)，美伊對(duì)峙持續(xù)升級(jí)，中東局勢(shì)高度緊張，全球能源市場(chǎng)因戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)而愈發(fā)焦慮。這樣的背景下，能源資源局被裁只會(huì)削弱美國(guó)的能源外交與地區(qū)研判能力。霍爾姆格倫稱，他們本可以就管控霍爾木茲海峽這一咽喉要道的必要性進(jìn)一步提出警告。

自2025年1月重返白宮以來(lái)，特朗普持續(xù)推動(dòng)以清除“深層政府”（deep state）為名的政府重組，一邊提拔更具個(gè)人忠誠(chéng)色彩的官員，一邊大規(guī)模裁撤資深公務(wù)員和職業(yè)外交官，以此標(biāo)榜聯(lián)邦政府的“降本增效”。在國(guó)務(wù)卿魯比奧的主導(dǎo)下，國(guó)務(wù)院全面圍繞特朗普的核心議程及其本人的要求進(jìn)行改革。

諷刺的是，魯比奧上任第一天曾承諾要“賦權(quán)”國(guó)務(wù)院。但隨著一輪輪裁員與人事調(diào)整展開(kāi)，他本人被批評(píng)在迎合MAGA政治路線的過(guò)程中逐漸迷失了自我。越來(lái)越多聲音擔(dān)憂，國(guó)務(wù)院正被一步步“掏空”。

在美國(guó)國(guó)務(wù)卿魯比奧的主導(dǎo)下，國(guó)務(wù)院正全面圍繞特朗普的核心議程進(jìn)行改革。（圖源：美聯(lián)社）

國(guó)務(wù)院將這輪改革描述為“美國(guó)政府歷史上最復(fù)雜的機(jī)構(gòu)重組之一”。該機(jī)構(gòu)稱，此次裁員與機(jī)構(gòu)調(diào)整主要是為了清理冷戰(zhàn)時(shí)期遺留下來(lái)的冗余部門，取消那些“已不再符合總統(tǒng)外交政策優(yōu)先事項(xiàng)”的職能。

2025年6月，60名民主黨議員聯(lián)名致信魯比奧，要求暫停國(guó)務(wù)院的大規(guī)模裁員計(jì)劃，并解除招聘凍結(jié)。議員們警告稱，在全球危機(jī)不斷擴(kuò)大的背景下，美國(guó)主動(dòng)削弱外交系統(tǒng)，只會(huì)進(jìn)一步損害自身應(yīng)對(duì)國(guó)際事務(wù)的能力。美國(guó)外交服務(wù)協(xié)會(huì)（AFSA）亦警告，這輪裁員將對(duì)美國(guó)國(guó)家利益造成“災(zāi)難性打擊”。

面對(duì)此類批評(píng)，國(guó)務(wù)院發(fā)言人托馬斯·皮戈特（Tommy Pigott）予以否認(rèn)。他表示，機(jī)構(gòu)重組消除了重復(fù)崗位，減少了不必要的官僚程序，提高了效率，也增強(qiáng)了外交團(tuán)隊(duì)的能力，認(rèn)為失去數(shù)百名資深外交官會(huì)削弱美國(guó)外交能力的說(shuō)法毫無(wú)根據(jù)。

外交系統(tǒng)涌現(xiàn)離職潮

長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)職業(yè)外交體系一直作為官僚系統(tǒng)的一部分存在，以專業(yè)性、非黨派著稱。即便對(duì)政府政策存在異議，外交官通常可以通過(guò)國(guó)務(wù)院內(nèi)部的“異議渠道”表達(dá)意見(jiàn)、推動(dòng)調(diào)整。這種制度設(shè)計(jì)，一定程度上保證了前線外交人員的獨(dú)立性與專業(yè)判斷空間。

然而，特朗普第二任期以來(lái)，是否忠于總統(tǒng)的價(jià)值觀、是否服從政府的政策，成為外交官的一大考核標(biāo)準(zhǔn)，令外交系統(tǒng)的許多“老兵”感到不適，越來(lái)越多資深外交官因此選擇退休或離職。

美國(guó)外交服務(wù)協(xié)會(huì)估計(jì)，去年約有2000名外交人員離開(kāi)了國(guó)務(wù)院。該機(jī)構(gòu)去年12月的一項(xiàng)調(diào)查顯示，86%的外交官認(rèn)為，自特朗普上臺(tái)以來(lái)，工作環(huán)境的變化已經(jīng)妨礙到他們推進(jìn)外交優(yōu)先事項(xiàng)；98%的受訪者表示士氣低落，接近三分之一的人正考慮離職。

曾在美國(guó)駐肯尼亞內(nèi)羅畢大使館工作的外交官羅賓·馬科斯（Robbie Marks）說(shuō)，自己過(guò)去一直高度認(rèn)同美國(guó)國(guó)際援助工作的使命。但特朗普上臺(tái)后，他發(fā)現(xiàn)這項(xiàng)工作幾乎“一夜之間”發(fā)生改變。

馬科斯說(shuō)，美國(guó)如今只允許南非的白人農(nóng)民以難民身份進(jìn)入美國(guó)，與此同時(shí)，政府卻在推動(dòng)所謂“反向移民”政策，鼓勵(lì)移民“自愿返回”原籍國(guó)。“過(guò)去用于減輕苦難的人道主義資金，如今被用于推動(dòng)人們離開(kāi)美國(guó)，甚至包括帶著已經(jīng)擁有美國(guó)國(guó)籍的孩子一起離開(kāi)。”馬科斯說(shuō)，“我無(wú)法說(shuō)服自己繼續(xù)執(zhí)行這樣的政策。”

美國(guó)外交服務(wù)協(xié)會(huì)主席約翰·丁克爾曼（John Dinkelman）表示，像馬科斯這樣主動(dòng)離開(kāi)的外交官人數(shù)，近期已經(jīng)“爆滿”。

更令外交系統(tǒng)不安的是，內(nèi)部考核標(biāo)準(zhǔn)也在發(fā)生變化。多名官員透露，外交官年度晉升評(píng)估體系新增了“是否忠于政府政策”的考核內(nèi)容，那些被特朗普認(rèn)為意識(shí)形態(tài)存在偏差的官員成為裁員的首要目標(biāo)。

2025年12月，特朗普政府召回近30名職業(yè)外交官，要求他們離開(kāi)大使及其他高級(jí)使館崗位。這些外交官大多是在拜登政府時(shí)期獲得的任命，涉及至少29個(gè)國(guó)家，包括斐濟(jì)、老撾、亞美尼亞、尼日利亞和盧旺達(dá)等。

更早的9月，國(guó)務(wù)院宣布對(duì)外交服務(wù)官考試（FSOT）及整體申請(qǐng)流程進(jìn)行重大改革。新版考試取消了情景判斷、個(gè)人陳述短文和最低分?jǐn)?shù)線要求，新增了邏輯與推理測(cè)試部分，并使英語(yǔ)表達(dá)和工作知識(shí)更貼近實(shí)際崗位需求。此外，外交官的入職培訓(xùn)定向過(guò)程中還增加了“美國(guó)優(yōu)先”相關(guān)課程。

美國(guó)國(guó)務(wù)院總部大樓。（圖源：蓋蒂圖片社）

一名國(guó)務(wù)院官員向美國(guó)保守派媒體《每日呼叫者》（The Daily Caller）解釋稱，舊版考試“充斥著與DEI（多元、公平與包容）相關(guān)的內(nèi)容”，新版考試旨在確保“能基于真正的能力”進(jìn)行招聘。

例如，舊版考試會(huì)詢問(wèn)考生是否愿意接觸不同文化的人，或是與母語(yǔ)非英語(yǔ)的人進(jìn)行交流。在特朗普政府眼中，這些設(shè)計(jì)意味著“將普通美國(guó)人排除在外交體系之外”。

更具爭(zhēng)議的是，新版考試還加入了與政策相關(guān)的內(nèi)容。一些題目大致是：“特朗普總統(tǒng)于2025年4月簽署了某項(xiàng)行政命令，你支持還是反對(duì)？”一位了解考試內(nèi)容的人士說(shuō)，“此舉名義上是在考察你對(duì)政府政策的了解，但很多人都覺(jué)得，這更像是一種忠誠(chéng)測(cè)試。”

早在今年2月，特朗普簽署了名為《美國(guó)外交關(guān)系中的一個(gè)聲音》（One Voice for America’s Foreign Relations）的行政令，要求國(guó)務(wù)院改革招聘、績(jī)效評(píng)估與留任機(jī)制，以確保建立“一支能忠實(shí)執(zhí)行總統(tǒng)外交政策的工作隊(duì)伍”。

“裙帶外交”引發(fā)爭(zhēng)議

在職業(yè)外交官生存空間日益收縮的同時(shí)，無(wú)論是推動(dòng)俄烏停火，還是處理中東局勢(shì)等高度敏感的外交談判，特朗普身邊的長(zhǎng)期商業(yè)伙伴、MAGA派政治盟友，甚至家庭成員，開(kāi)始扮演越來(lái)越重要的角色。

不少批評(píng)者形容，美國(guó)外交決策越來(lái)越脫離傳統(tǒng)職業(yè)外交體系，轉(zhuǎn)而由一批缺乏外交經(jīng)驗(yàn)、爭(zhēng)議纏身，卻與特朗普關(guān)系密切的“圈內(nèi)人”主導(dǎo)。

今年1月，特朗普的女婿賈里德·庫(kù)什納（Jared Kushner）在達(dá)沃斯提出所謂“新加沙”（New Gaza）計(jì)劃，主張將加沙地帶改造成一個(gè)豪華海濱度假區(qū)，引發(fā)廣泛批評(píng)。

不少中東問(wèn)題觀察人士認(rèn)為，這一構(gòu)想既缺乏現(xiàn)實(shí)可行的政治方案，也沒(méi)有充分考慮巴勒斯坦人的立場(chǎng)與訴求，而像是一幅異想天開(kāi)的“房地產(chǎn)外交”藍(lán)圖。

“一定不會(huì)是我們巴勒斯坦人能住進(jìn)這些別墅和豪華公寓。”一名當(dāng)?shù)嘏詿o(wú)奈地說(shuō)。另一名當(dāng)?shù)鼐用穹磫?wèn)：“誰(shuí)能阻止以色列再次將它們炸毀？我們的安全從哪里來(lái)？在住進(jìn)豪宅之前，我們首先需要的是安全。”

站在風(fēng)口浪尖的還有賈里德的父親、房地產(chǎn)大亨查爾斯·庫(kù)什納（Charles Kushner）。這位特朗普的親家曾因稅務(wù)違法、報(bào)復(fù)證人等多項(xiàng)罪名入獄服刑。他于2025年7月出任美國(guó)駐法國(guó)大使。

今年2月12日，法國(guó)極右翼活動(dòng)人士昆廷·德朗克（Quentin Deranque）遇害后，查爾斯公開(kāi)在X平臺(tái)發(fā)文稱其死于“暴力左翼分子”之手。法國(guó)政府認(rèn)為美方的言論干涉本國(guó)內(nèi)政，隨后召見(jiàn)查爾斯。

但查爾斯卻拒絕出席。依照外交慣例，“召見(jiàn)大使”本是駐在國(guó)表達(dá)不滿、要求解釋的標(biāo)準(zhǔn)外交程序，而拒絕召見(jiàn)在外交場(chǎng)合十分罕見(jiàn)，被認(rèn)為嚴(yán)重?fù)p害了美國(guó)的外交形象。

另一位備受關(guān)注的人物，是特朗普任命的中東問(wèn)題特使史蒂夫·威特科夫（Steve Witkoff）。這位總統(tǒng)親信來(lái)自房地產(chǎn)行業(yè)，同樣沒(méi)有外交工作背景，卻成為處理中東事務(wù)的核心人物之一。

威特科夫被視為堅(jiān)定支持以色列的關(guān)鍵人物之一。據(jù)悉，他與親以色列的超級(jí)金主米麗婭姆·阿德?tīng)柹∕iriam Adelson）關(guān)系密切，并隨身攜帶一臺(tái)由以色列總理內(nèi)塔尼亞胡及摩薩德高級(jí)官員贈(zèng)送的定制傳呼機(jī)。

2025年5月25日，俄羅斯總統(tǒng)普京同美國(guó)特使威特科夫會(huì)面。（圖源：今日俄羅斯）

截至目前，威特科夫在中東問(wèn)題上很難說(shuō)取得了突破性成果。盡管如此，他的職責(zé)范圍還是被進(jìn)一步擴(kuò)展至俄烏事務(wù)協(xié)調(diào)等更廣泛的地緣政治議題。

《大西洋月刊》評(píng)價(jià)稱，威特科夫在描述俄烏沖突問(wèn)題時(shí)帶有典型的商業(yè)化話術(shù)風(fēng)格，比如“這是積極的、樂(lè)觀的、極具建設(shè)性的”，這種表達(dá)或許適用于房地產(chǎn)交易語(yǔ)境，但在與俄羅斯這樣的對(duì)手討論戰(zhàn)爭(zhēng)問(wèn)題時(shí)，顯得過(guò)于幼稚。

另?yè)?jù)彭博社披露，2025年底，威特科夫在與克里姆林宮官員的溝通中就如何更有效地與特朗普打交道提出建議，并協(xié)助對(duì)方“管理”美國(guó)總統(tǒng)的決策節(jié)奏。

這一消息引發(fā)外界質(zhì)疑，這位特使私下是否更接近一名政治掮客。美國(guó)知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家杰弗里·薩克斯（Jeffrey Sachs）批評(píng)說(shuō)，華盛頓的政策制定缺乏系統(tǒng)性的專業(yè)分析，權(quán)力被少數(shù)顧問(wèn)集團(tuán)壟斷，如今的決策模式帶有“黑幫式”思維特征。

決策失誤與撤僑混亂

美伊對(duì)峙僵持的背景下，越來(lái)越多分析指向圍繞戰(zhàn)爭(zhēng)決策的判斷與情報(bào)評(píng)估存在明顯偏差，其背后離不開(kāi)特朗普“裙帶”外交的指揮。

據(jù)多方報(bào)道，軍事行動(dòng)前夕，威特科夫與庫(kù)什納曾向白宮表示，伊朗只是借談判拖延時(shí)間，這一結(jié)論被認(rèn)為在一定程度上影響了特朗普最終批準(zhǔn)軍事行動(dòng)的決策。特朗普事后也承認(rèn)，兩人在推動(dòng)其決策過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。

美國(guó)軍控協(xié)會(huì)主席達(dá)里爾·金博爾（Daryl Kimball）透露，根據(jù)特朗普政府官員關(guān)于談判失敗的公開(kāi)簡(jiǎn)報(bào)，威特科夫與庫(kù)什納顯然誤解了談判中涉及的一系列基礎(chǔ)技術(shù)與歷史問(wèn)題。例如，他們將伊朗方面堅(jiān)持在研究反應(yīng)堆時(shí)繼續(xù)使用20%的豐度濃縮鈾視為直接威脅。

一些觀察人士認(rèn)為，這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)之所以爆發(fā)，很可能是因?yàn)橥乜品蚺c庫(kù)什納“缺乏核問(wèn)題知識(shí)”，因此“沒(méi)有足夠的技術(shù)能力去理解伊朗在談判中究竟提出了什么”。

美伊對(duì)峙升級(jí)后，美國(guó)在中東的撤僑行動(dòng)暴露出明顯的混亂與滯后，也被視為外交體系被削弱后的一大后果。今年3月初，當(dāng)國(guó)務(wù)院發(fā)布撤離指令后，多家媒體和滯留人員反映，從官方熱線到駐外使領(lǐng)館，信息口徑不一，甚至相互矛盾。

2026年3月初，滯留中東的美國(guó)公民。（圖源：福克斯新聞網(wǎng)站）

部分滯留在阿聯(lián)酋和卡塔爾的美國(guó)公民表示，他們?cè)趽艽驀?guó)務(wù)院緊急熱線時(shí)，被系統(tǒng)提示“當(dāng)前不應(yīng)依賴美國(guó)政府安排撤離”，并稱“暫無(wú)具體撤離點(diǎn)或統(tǒng)一疏散方案”，這一說(shuō)法與隨后“正組織包機(jī)撤離”的官方表態(tài)明顯不一致。

直到數(shù)日后，國(guó)務(wù)院才逐步協(xié)調(diào)包機(jī)與軍用運(yùn)輸，并要求滯留人員登記信息等待安排。美國(guó)參議院外交關(guān)系委員會(huì)首席民主黨議員珍妮·沙欣（Jeanne Shaheen）對(duì)此批評(píng)稱，相關(guān)裁員導(dǎo)致經(jīng)驗(yàn)豐富的人員流失，正在削弱領(lǐng)事體系履行“保護(hù)海外美國(guó)公民”這一核心職責(zé)的能力。

但從根本來(lái)看，無(wú)論是裁撤職業(yè)外交官、加征全球關(guān)稅、更名墨西哥灣、抓捕委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)馬杜羅，還是發(fā)動(dòng)對(duì)伊朗的軍事行動(dòng)，特朗普時(shí)期的美國(guó)外交，越來(lái)越難與傳統(tǒng)意義上追求建立盟友網(wǎng)絡(luò)與長(zhǎng)效機(jī)制的外交聯(lián)系在一起。

在特朗普治下，外交不再被視為協(xié)調(diào)沖突、維持穩(wěn)定與運(yùn)用軟實(shí)力的制度性工具，而轉(zhuǎn)化為展示其個(gè)人“能力”與“魅力”的舞臺(tái)。如今的對(duì)外政策更依賴實(shí)力優(yōu)勢(shì)與脅迫手段推動(dòng)結(jié)果，并伴隨對(duì)“美國(guó)優(yōu)先”的直接強(qiáng)調(diào)以及“戰(zhàn)爭(zhēng)部”等象征性敘事的回歸。

不少觀察人士認(rèn)為，這種轉(zhuǎn)向正在削弱美國(guó)外交的基礎(chǔ)，并對(duì)其國(guó)際形象與戰(zhàn)略信譽(yù)造成難以挽回的沖擊。誠(chéng)如美國(guó)駐阿富汗前大使約翰·巴斯（John Bass）所說(shuō)：“我認(rèn)為，歷史學(xué)家在回顧這一時(shí)期時(shí)，會(huì)把它視為美國(guó)自找的重大非受迫性失誤之一。”