呂忠梅｜以中國話語在生態(tài)環(huán)境法典中確認環(huán)境權(quán)

作者簡介

呂忠梅，第十四屆全國人大常委會委員、全國人大環(huán)境與資源保護委員會副主任委員；農(nóng)工黨中央副主席；中國法學會副會長、中國法學會環(huán)境資源法學研究會會長；中國政法大學民商法學院兼職教授。研究方向為環(huán)境與資源保護法。主要著作有《夢想與行動：中國環(huán)境法典之證成》《環(huán)境法新視野》等。

摘要

編纂生態(tài)環(huán)境法典作為重大政治任務和立法任務，已列入全國人大常委會2024年年度工作計劃。通過法典編纂，將黨的十八大以來生態(tài)文明建設理論、制度、實踐成果以法典的形式確認下來，適應新時代我國社會主要矛盾新變化，回應人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境的新期盼，是生態(tài)環(huán)境法典編纂的目標和方向。在生態(tài)環(huán)境法典編纂研究中，我們要以習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平生態(tài)文明思想和習近平法治思想為指引，堅持人民立場，認真對待生態(tài)環(huán)境新期盼帶來的利益關系新變化；堅持改革開放，準確把握我國環(huán)境權(quán)益保護現(xiàn)狀與政策取向；堅持道路自信，以中國話語在生態(tài)環(huán)境法典中確認環(huán)境權(quán)并作出一般規(guī)定、建立相應的保障制度和救濟制度，提升中國生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平，提供加強全球生態(tài)環(huán)境治理的中國方案。

習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)：“要強化法治保障。統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境、資源能源等領域相關法律制定修訂，以良法保障善治。”編纂生態(tài)環(huán)境法典作為重大政治任務和立法任務，已列入十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃和2024年度立法工作計劃。在現(xiàn)代法治國家，法典編纂具有實現(xiàn)法律制度統(tǒng)一、加速國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、促進社會變革、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大政治意義。編纂生態(tài)環(huán)境法典，是我國生態(tài)文明建設進入新的更高階段，邁向全面建成社會主義現(xiàn)代化強國新征程的標志性立法。通過法典編纂，將黨的十八大以來生態(tài)文明建設理論、制度、實踐成果以法典化方式確認下來，以法典化立法方式對現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境保護法律制度機制和規(guī)則規(guī)范進行系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成升華，把“山水林田湖草沙”納入統(tǒng)一法典框架，實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的價值目標，以“生命共同體”理念重塑全球環(huán)境價值共識、以“生態(tài)文明”豐富可持續(xù)發(fā)展實現(xiàn)方式，引領全球環(huán)境治理體系轉(zhuǎn)型，對于貫徹落實習近平生態(tài)文明思想和黨中央關于生態(tài)文明建設的決策部署，完善中國特色社會主義法律體系特別是生態(tài)環(huán)境法律制度體系，推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在法治軌道上推進美麗中國建設、推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，具有重大意義。我們要在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，堅持人民立場，堅持改革開放，堅持道路自信，在生態(tài)環(huán)境法典中確認環(huán)境權(quán)并作出一般規(guī)定、建立相應的保障制度和救濟制度，提升中國生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，提供加強全球生態(tài)環(huán)境治理的中國方案。

堅持人民立場，認真對待生態(tài)環(huán)境新期盼帶來的利益關系新變化

習近平總書記強調(diào)：“全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民，必須堅持為了人民、依靠人民。要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權(quán)益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領域全過程，保證人民在黨的領導下通過各種途徑和形式管理國家事務、管理經(jīng)濟文化事業(yè)、管理社會事務，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔應盡的義務。”堅持以人民為中心，在全面依法治國實踐進程中不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，是全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，也是編纂生態(tài)環(huán)境法典，為建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供法治軌道的根本立場。

生態(tài)文明建設是一場深刻的革命，涉及國家、集體、個人利益關系的重新調(diào)整。編纂生態(tài)環(huán)境法典，本質(zhì)上是通過法律制度的體系化安排，促進實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的利益均衡。但是，“綠水青山既是自然財富、生態(tài)財富，又是社會財富、經(jīng)濟財富”，“綠水青山”與“金山銀山”代表著自然環(huán)境對人類的不同價值與功能、不同利益和福祉，涉及“人—自然—人”的各種利益關系，如果這些價值與功能、利益和福祉沒有得到法律的確認并在不同主體間合理配置，則可能帶來新的利益沖突。

回顧法律發(fā)展史，在環(huán)境法產(chǎn)生之前，環(huán)境污染導致的人群健康受害和生態(tài)環(huán)境破壞造成的他人財產(chǎn)損失情況已經(jīng)出現(xiàn)。受害人按照民法規(guī)定向法院提起訴訟，請求民事賠償，但因致害者與受害者之間沒有法律上的利害關系，這些訴訟請求大多直接被法官駁回；即便有少量案件進入訴訟程序，法官按照傳統(tǒng)侵權(quán)法對案件進行審理，也會由于因果難以確定、損害后果難以認定等無法使受害人得到有效救濟。這些案件使人們認識到傳統(tǒng)生命健康權(quán)不能涵攝環(huán)境健康利益。更為重要的是，傳統(tǒng)法律上被認定為無主物的自然環(huán)境要素，如空氣、水流、野生動植物等可以自由使用，在任何人都不能主張與自己無關的權(quán)利的法律原則下，對自然環(huán)境的破壞無需承擔責任，由此導致的“公地悲劇”，法律卻無能為力；日益嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞也使得人們認識到傳統(tǒng)財產(chǎn)權(quán)制度不能保護公共利益。正是這些新的利益不能得到法律的妥善保護，導致了諸如水俁病、倫敦煙霧等公害病事件和湖泊死亡、海灣赤潮等生態(tài)破壞事件，進而爆發(fā)了環(huán)境保護運動。為此，1968年，聯(lián)合國通過旨在召開人類環(huán)境會議的第2398號決議，號召在全球范圍內(nèi)開展對人享有良好環(huán)境權(quán)利的法理基礎的大討論。1972年，聯(lián)合國人類環(huán)境會議通過的《人類環(huán)境宣言》提出了人類享有“自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利”，并要求各國將環(huán)境保護作為法治國家應當承擔的基本任務。一些國家開始以憲法或環(huán)境基本法的方式將環(huán)境權(quán)確認為一項基本權(quán)利或法定權(quán)利，并宣告國家的環(huán)境保護責任，從而催生了現(xiàn)代意義上的環(huán)境法：一方面，通過確認環(huán)境權(quán)，平衡其與生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的關系，緩和個人利益與公共利益的張力；另一方面，通過保障環(huán)境權(quán)，規(guī)定國家環(huán)境治理職責與治理措施，鼓勵公民參與，構(gòu)建多主體參與、多方協(xié)同共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。以環(huán)境權(quán)規(guī)范促進國家的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，已成為世界上大多數(shù)國家的法律選擇。

可見，當今世界面臨的全球性生態(tài)環(huán)境問題，表面上看是人類經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段所帶來的人與自然關系高度緊張，背后則是支撐人類社會運行的制度出現(xiàn)了“失靈”。從人類發(fā)展史上看，人是地球生態(tài)系統(tǒng)的組成部分，具有自然屬性；同時，人在長期進化過程中獲得了不同于其他生物的智慧水平與組織能力，具有顯著的社會屬性。人類必須征服外部的自然才能生存，而在這一過程中，人又必須控制其自身的自然的本質(zhì)。環(huán)境問題的產(chǎn)生實際上源于人在征服外部自然過程中所導致的人的自然屬性與社會屬性日益對立的狀態(tài)。人類進化過程中產(chǎn)生的法律，尤其是西方以“人是萬物的尺度”為哲學基礎的法律，體現(xiàn)的是人類控制自身的自然的本質(zhì)。人的自然屬性帶有的自私自利等本性，只能通過法律的理性力量最大限度地加以剛性遏制，人才能獲得征服外部自然的最大力量，創(chuàng)造更加豐富的物質(zhì)文明。隨著人類對物質(zhì)文明無止境的追求，其環(huán)境污染和資源破壞行為最終導致了今天的氣候變化、生物多樣性喪失等全球性生態(tài)危機，人的自然屬性與社會屬性的對立達到極致。到此時，人們才發(fā)現(xiàn)，過去的法律已經(jīng)成為環(huán)境問題的“麻煩制造者”；如果現(xiàn)代法律還不關注人的自然屬性并將其納入規(guī)范體系，無異于從制度上加速人類毀滅進程。以法律的方式確認并保障人在良好環(huán)境中生活的權(quán)利，是將人的自然屬性納入法律制度安排的具體表現(xiàn)。

中華民族自古就有“天人合一”“道法自然”的樸素生態(tài)智慧，具有“天地有節(jié)”的文化土壤及“取用有度”的法律傳統(tǒng)，對于人與自然的關系有著不同于西方國家的認識。但在經(jīng)濟建設過程中，也出現(xiàn)了為追求GDP增長而犧牲生態(tài)環(huán)境的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題。一段時間內(nèi)，高投入、高消耗、高污染的不可持續(xù)發(fā)展方式成為制約中華民族偉大復興的“瓶頸”，“生態(tài)環(huán)境特別是大氣、水、土壤污染嚴重，已成為全面建成小康社會的突出短板”。日益嚴重的環(huán)境問題不斷發(fā)出警醒，環(huán)境污染和生態(tài)破壞一旦形成難以逆轉(zhuǎn)，自然沒有給我們留下試錯的機會，中華民族不想自我毀滅，就必須以人與自然生命共同體理念為基礎，以法律方式消解人的自然屬性與社會屬性尖銳對立，建立人與自然和諧共生關系。

習近平總書記指出：“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。”這意味著，中國特色社會主義進入新時代，我國社會的主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。從盼溫飽到盼環(huán)保、從求生存到求生態(tài)，人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的新期盼已經(jīng)成為矛盾的重要方面，在良好生態(tài)環(huán)境中生活的利益需求已經(jīng)形成。需要我們在生態(tài)環(huán)境法典編纂過程中，從新時代社會主要矛盾的變化出發(fā)，深刻認識良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品、最普惠的民生福祉，是人民群眾對美好生活向往的最現(xiàn)實需要，分析人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境新向往所帶來的利益關系變化狀況、利益格局調(diào)整需求、利益訴求滿足程度，為滿足人民群眾新期盼采取積極措施，統(tǒng)籌考慮高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護的關系，協(xié)調(diào)好、平衡好個人利益與公共利益的關系。

堅持改革開放，準確把握我國環(huán)境權(quán)益保護現(xiàn)狀與政策取向

習近平總書記強調(diào)，“堅持和發(fā)展中國特色社會主義，必須不斷適應社會生產(chǎn)力發(fā)展調(diào)整生產(chǎn)關系，不斷適應經(jīng)濟基礎發(fā)展完善上層建筑”，“我們提出進行全面深化改革，就是要適應我國社會基本矛盾運動的變化來推進社會發(fā)展。社會基本矛盾總是不斷發(fā)展的，所以調(diào)整生產(chǎn)關系、完善上層建筑需要相應地不斷進行下去。我講過，實踐發(fā)展永無止境，解放思想永無止境，改革開放也永無止境，改革開放只有進行時、沒有完成時。這是歷史唯物主義態(tài)度”。改革開放是當今中國大踏步趕上時代的重要法寶，是決定中國式現(xiàn)代化成敗的關鍵一招，也是環(huán)境法典編纂必須堅持的理念與方法。編纂生態(tài)環(huán)境法典既不是簡單的法律匯編，也不是完全的新立新定。需要我們立足中國生態(tài)環(huán)境法治建設現(xiàn)狀，總結(jié)提煉改革開放以來特別是黨的十八大以來生態(tài)文明建設理論、制度、實踐成果，同時，繼續(xù)以改革開放的態(tài)度，合理汲取、借鑒世界環(huán)境治理的先進經(jīng)驗，適應新形勢新要求進行必要的制度創(chuàng)新，增強生態(tài)環(huán)境法律制度的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性。

我國生態(tài)環(huán)境保護法治建設的歷程與改革開放的步伐同頻共振。1972年，我國派政府代表團參加聯(lián)合國人類環(huán)境會議，在國際環(huán)境問題的警醒下開啟現(xiàn)代環(huán)境保護的中國探索。1973年，第一次全國環(huán)境保護會議召開并制定第一個綜合性的環(huán)境保護規(guī)范性文件。1978年，鄧小平同志指出：“應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，例如工廠法、人民公社法、森林法、草原法、環(huán)境保護法、勞動法、外國人投資法等等，經(jīng)過一定的民主程序討論通過，并且加強檢察機關和司法機關，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。”1978年，我國頒布的第三部憲法寫入環(huán)境保護條款；1982年，我國頒布的第四部憲法，也是現(xiàn)行憲法，再次確認國家的環(huán)境保護義務。1979年，《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》問世，經(jīng)過四十多年的努力，已基本形成了由30多部國家法律、100余件行政法規(guī)、1000余件地方性法規(guī)構(gòu)成的龐大體系。我國在生態(tài)環(huán)境立法中，不僅吸收了國際上環(huán)境保護、可持續(xù)發(fā)展、風險預防、污染者付費、應對氣候變化、生物多樣性保護等理念，同時，結(jié)合我國實際或引入抑或創(chuàng)新許多環(huán)境保護制度措施，逐漸建立起環(huán)境影響評價、“三同時”、排污收費、環(huán)境保護目標責任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核制、排污許可證、污染集中控制、污染源限期治理、流域綜合治理、生態(tài)空間保護、特殊區(qū)域保護等制度體系。

黨的十八大以來，黨中央將生態(tài)文明建設作為關系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計進行系統(tǒng)謀劃，將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與生態(tài)文明建設緊密結(jié)合，以構(gòu)建人類命運共同體的博大胸懷，為全球環(huán)境治理貢獻中國智慧。一方面，生態(tài)文明建設納入“五位一體”總體布局，將生態(tài)環(huán)境保護的各項工作置于現(xiàn)代化事業(yè)發(fā)展的突出位置，開展了一系列開創(chuàng)性工作，決心之大、力度之大、成效之大前所未有，建立健全了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護制度、生態(tài)文明建設目標評價考核制度和責任追究制度、生態(tài)補償制度、河湖長制、林長制、環(huán)境保護“黨政同責”和“一崗雙責”等制度，基本形成了生態(tài)文明“四梁八柱”的制度體系，為美麗中國建設邁出重大步伐貢獻積極力量，為世界可持續(xù)發(fā)展作出了獨特的貢獻；另一方面，從新時代社會主要矛盾深刻變化出發(fā)把握法治發(fā)展趨勢和法治產(chǎn)品供需，重構(gòu)生態(tài)文明法治體系，強調(diào)良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品、最普惠的民生福祉，是人民群眾對美好生活向往的最現(xiàn)實需要，必須用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境，創(chuàng)造和積累了許多新的、行之有效的生態(tài)文明法治實踐經(jīng)驗，實現(xiàn)了從全球環(huán)境治理參與者到引領者的歷史性轉(zhuǎn)變。

在保障人民群眾環(huán)境權(quán)益方面，我們也以改革開放的態(tài)度走出了一條獨具中國特色的法治道路。一方面，不斷完善生態(tài)文明法治體系的頂層設計，2018年通過的《中華人民共和國憲法修正案》，修改《中華人民共和國憲法》序言第七自然段，新增加“貫徹新發(fā)展理念”的表述，將“生態(tài)文明”納入“五大文明”、將“美麗”增加至強國目標之中，充實完善中國特色社會主義事業(yè)總體布局和第二個百年奮斗目標的內(nèi)容。同時，將《中華人民共和國憲法》第89條“國務院行使下列職權(quán)”中第六項修改為“領導和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設、生態(tài)文明建設”，以憲法規(guī)范方式明確國務院領導和管理生態(tài)文明建設的職責，形成了由國家目標、國家任務、國家職責構(gòu)成的完整環(huán)境憲法條款，為國家承擔生態(tài)環(huán)境保護職責、保障人民群眾環(huán)境權(quán)益提供憲法依據(jù)。與此同時，加快生態(tài)環(huán)境立法強弱項、補短板、填空白的步伐，建立公眾參與和環(huán)境信息公開制度，以保障人民的環(huán)境治理知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，促進形成導向清晰、決策科學、執(zhí)行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的現(xiàn)代環(huán)境治理體系；建立環(huán)境公益訴訟制度，賦予符合條件的社會組織環(huán)境公益訴訟提起權(quán)，建成了世界上獨一無二的全國五級法院全覆蓋的完整的生態(tài)環(huán)境審判體系、公益訴訟檢察體系，形成綠色司法理念，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到環(huán)境公平正義。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署網(wǎng)站專門開辟中國環(huán)境司法板塊，刊載《中國環(huán)境資源司法》年度報告和典型案例，向全世界推廣。

另一方面，中國始終以開放的心態(tài)對待環(huán)境權(quán)的發(fā)展。繼1972年《人類環(huán)境宣言》提出環(huán)境權(quán)之后，1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》再次強調(diào)人類“應享有以與自然相和諧的方式過健康而富有生產(chǎn)成果的生活的權(quán)利”，我國在接受并豐富可持續(xù)發(fā)展理論與實踐的同時，對環(huán)境權(quán)也采取了更為積極的態(tài)度。我國于2009年、2012年、2016年、2021年發(fā)布了四期“國家人權(quán)行動計劃”，在前三期人權(quán)行動計劃中，“環(huán)境權(quán)利”均列入“經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利保障”類，作為其中的一項內(nèi)容。2021年9月發(fā)布的《國家人權(quán)行動計劃（2021-2025年）》將“環(huán)境權(quán)利”作為獨立的人權(quán)類型，與經(jīng)濟社會和文化權(quán)利以及公民權(quán)利與政治權(quán)利相并列，并明確提出了“堅持綠水青山就是金山銀山理念，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，促進人與自然和諧共生，推進生態(tài)文明建設，建設美麗中國，為全人類和子孫后代共享發(fā)展創(chuàng)造可持續(xù)條件”的行動目標。保護范圍亦從污染防治拓展到生態(tài)保護、氣候變化，保護手段由政府主導過渡到多方共治，強調(diào)環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和訴權(quán)保障的重要性。可見，中國已經(jīng)確認了環(huán)境權(quán)的人權(quán)屬性并以多種方式提供保障，為從法律上全面確認環(huán)境權(quán)提供了政策基礎。

2022年2月25日，習近平總書記在十九屆中共中央政治局第三十七次集體學習時強調(diào)：“尊重和保障人權(quán)是中國共產(chǎn)黨人的不懈追求。黨的百年奮斗史，貫穿著黨團結(jié)帶領人民為爭取人權(quán)、尊重人權(quán)、保障人權(quán)、發(fā)展人權(quán)而進行的不懈努力。”我國開啟了全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、向第二個百年奮斗目標進軍的新征程，我們要促進人權(quán)事業(yè)全面發(fā)展，堅持中國人權(quán)發(fā)展道路，順應人民對高品質(zhì)美好生活的期待，不斷滿足人民日益增長的多方面的權(quán)利需求，統(tǒng)籌推進經(jīng)濟發(fā)展、民主法治、思想文化、公平正義、社會治理、環(huán)境保護等建設，在物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展中全方位提升各項人權(quán)保障水平。習近平總書記的重要講話為生態(tài)環(huán)境法典編纂過程中正確認識環(huán)境權(quán)的法律屬性，為保障人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境新期待而理性認識并全面規(guī)定環(huán)境權(quán)提供了理論與實踐指引。

堅持道路自信，以中國話語在生態(tài)環(huán)境法典中確認環(huán)境權(quán)

習近平總書記強調(diào)：“新時代謀劃全面深化改革，必須以堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主軸，深刻把握我國發(fā)展要求和時代潮流，把制度建設和治理能力建設擺到更加突出的位置，繼續(xù)深化各領域各方面體制機制改革，推動各方面制度更加成熟更加定型，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”生態(tài)環(huán)境法典編纂既具有表征全面深化生態(tài)文明體制改革的標志性意義，也具有推動生態(tài)文明法律制度成熟定型的政治功能、傳承和弘揚中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)的文化功能，需要我們以堅持和完善中國特色社會主義生態(tài)文明建設道路為目標，以滿足人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境新期盼為方向，正確處理高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護的關系、重點攻堅和協(xié)調(diào)治理的關系、自然恢復和人工修復的關系、外部約束與內(nèi)生動力的關系、“雙碳”承諾和自主行動的關系，以中國話語建構(gòu)環(huán)境權(quán)的理論與實踐體系，為實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化立“良法”。

從理論上看，環(huán)境權(quán)是建構(gòu)環(huán)境法學知識體系與環(huán)境法學科的基石性概念，有一套復雜的敘事話語及不同的學術(shù)主張，但其基本共識是環(huán)境權(quán)作為現(xiàn)代社會形成的第三代人權(quán)，具有不同于傳統(tǒng)人權(quán)的集體權(quán)利、代際權(quán)利的“權(quán)利束”特征，是在表征經(jīng)濟、社會利益的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)已經(jīng)作為人權(quán)廣為法律與政策所確認的時代背景下，為環(huán)境與經(jīng)濟、社會利益進行“平衡”“權(quán)衡”乃至“抗衡”的基本權(quán)利依據(jù)，既可以為國家履行積極的環(huán)境保護義務提供法律基礎，也可以通過環(huán)境權(quán)所體現(xiàn)的公共利益保護屬性為生態(tài)安全、環(huán)境正義、代際公平、公益保護等提供具體的權(quán)利形式。在世界各國法治實踐中，環(huán)境權(quán)作為催生專門環(huán)境立法的權(quán)利基礎，是現(xiàn)代和未來世代國民在美好環(huán)境中有尊嚴地生活的新訴求從應有權(quán)利轉(zhuǎn)化為法定權(quán)利，進而得到法律保障的實在法依據(jù)；具體到各個國家的立法，在接受聯(lián)合國《人類環(huán)境宣言》《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》及其相關國際法文件提出的環(huán)境權(quán)的同時，都根據(jù)本國國情、法治發(fā)展階段、法律傳統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境保護重點領域等進行了不同的選擇。實際上，是以憲法規(guī)范形式還是以環(huán)境法典或環(huán)境基本法規(guī)范形式規(guī)定環(huán)境權(quán)、是完整規(guī)定環(huán)境權(quán)還是部分規(guī)定環(huán)境權(quán)的不同選擇背后，本身就蘊含著對環(huán)境權(quán)法律屬性的不同界定以及對環(huán)境權(quán)法定化的不同決策。但是，綜觀世界一百多個國家憲法、環(huán)境法典、環(huán)境基本法中有關環(huán)境權(quán)的規(guī)定，也呈現(xiàn)出一些基本共性，即法定權(quán)利方式承認環(huán)境權(quán)作為一項新型權(quán)利，并以環(huán)境權(quán)法定化為基礎，圍繞落實環(huán)境權(quán)的國家保護任務，規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)利與義務，賦予公眾環(huán)境管理參與權(quán)；同時，規(guī)定相應的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)制措施，賦予相關主體公益訴權(quán)。這些，也為生態(tài)環(huán)境法典編纂提供了有益啟示。

馬克思告誡我們：“立法者應該把自己看作是一個自然科學家，他不是在制造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律……，如果一個立法者用自己的臆想來代替事物的本質(zhì)，那么我們就應該責備他極端任性。”編纂生態(tài)環(huán)境法典，內(nèi)容多、體量大、涉及面廣，既涉及生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理體制機制和基本監(jiān)督管理制度，又有污染防治、生態(tài)保護、綠色低碳等方面的內(nèi)容，與行政、民事、刑事、經(jīng)濟、社會、訴訟等方面的法律均有關聯(lián)。在編纂工作中，更需要深刻認識法典化立法的系統(tǒng)性特征，在法典內(nèi)部，準確把握生態(tài)環(huán)境法典調(diào)整的國家、公民、法人及其他組織之間圍繞生態(tài)環(huán)境保護而產(chǎn)生的多重利益關系的特殊性；在法典外部，系統(tǒng)考慮生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范與民法典、刑法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、訴訟法之間的“二次調(diào)整”關系。正是生態(tài)環(huán)境保護所涉及的多元主體、多層利益、多重訴求，決定了需要以確認環(huán)境權(quán)這一新型權(quán)利的方式，重新定位政府、企業(yè)和公眾的角色及其權(quán)利義務，妥善處理發(fā)展與保護、個人與集體、當前與未來的關系及其涉及的復雜利益沖突，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的體系化、促進生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境法典編纂目標。

生態(tài)環(huán)境法典編纂的本質(zhì)是生態(tài)環(huán)境保護領域法律規(guī)范的體系化，通過確定基本權(quán)利統(tǒng)籌法典的權(quán)利義務體系與制度邏輯，是法典化的題中之義，也是提升法典編纂質(zhì)量的不二選擇。為此，應在認真梳理我國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護立法、生態(tài)文明體制改革文件、國家人權(quán)行動計劃、環(huán)境權(quán)益保障司法實踐經(jīng)驗的基礎上集成升華，將環(huán)境權(quán)上升為基本權(quán)利，以回應實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化對生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的新要求，適應構(gòu)建地球生命共同體的時代潮流。總體思路是：根據(jù)我國憲法規(guī)定，堅持《國家人權(quán)行動計劃（2021-2025年）》確認的集體人權(quán)定性，按照“有權(quán)必有責”的系統(tǒng)性、協(xié)同性思維，圍繞落實環(huán)境權(quán)的國家保護任務、體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境法典調(diào)整的多元主體關系的特征。生態(tài)環(huán)境法典“總則——污染控制編——自然生態(tài)保護編——綠色低碳發(fā)展編——生態(tài)環(huán)境責任編”的結(jié)構(gòu)，從三個方面展開規(guī)定。

首先，在生態(tài)環(huán)境法典總則中以一般規(guī)定條款方式確立環(huán)境權(quán)。可以在對《中華人民共和國環(huán)境保護法》第4條、第6條進行整合的基礎上，進行對各方權(quán)利、義務的一般規(guī)定。具體可分為兩條。一是環(huán)境權(quán)條款采取“基本權(quán)利＋基本國策”的規(guī)定：（1）公民享有在清潔、健康的環(huán)境中生活的權(quán)利；（2）保護生態(tài)環(huán)境是國家的基本國策，國家應當采取有利于防治污染環(huán)境、保護自然生態(tài)和促進綠色低碳發(fā)展的各項措施，使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)。二是環(huán)境義務條款采取分別規(guī)定不同主體義務的方式：（1）公民、法人和其他組織均負有保護環(huán)境的義務；地方各級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責，應當采取有效措施改善環(huán)境質(zhì)量；（2）企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應當防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞；公民應當增強環(huán)境保護意識，采取低碳、節(jié)儉的生活方式。通過這兩條規(guī)定，在確定環(huán)境權(quán)作為基本權(quán)利的同時，明確保障公民環(huán)境權(quán)不僅是國家的基本任務和價值目標，也是公民、企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應承擔的義務。其次，在總則和各編中建立環(huán)境權(quán)的保障性規(guī)范。發(fā)揮環(huán)境權(quán)與其他利益溝通協(xié)調(diào)的功能，在總則中規(guī)定國家為保障“清潔、健康”的環(huán)境權(quán)而建立的監(jiān)督管理體制及其相關授權(quán)原則和程序、生態(tài)環(huán)境標準體系、基本環(huán)境監(jiān)管制度以及公眾參與和信息公開等多元治理措施；在污染控制編建立以保障環(huán)境健康權(quán)為核心的制度體系；在自然生態(tài)保護編建立保障生態(tài)環(huán)境享有權(quán)的制度體系；在綠色低碳發(fā)展編建立保障綠色發(fā)展權(quán)的制度體系。再次，完善環(huán)境司法體系，建立環(huán)境公益救濟制度。在生態(tài)環(huán)境責任編，規(guī)定對違法行為的行政責任及其刑事責任；同時，規(guī)定生態(tài)環(huán)境違法行為的生態(tài)環(huán)境損害填補和修復責任，在對現(xiàn)行的民事公益訴訟、行政公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟進行認真分析論證的基礎上，通過規(guī)定“三審合一”“集中管轄”等程序性制度，建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境公益救濟機制。

習近平總書記深刻指出：“現(xiàn)代化的最終目標是實現(xiàn)人自由而全面的發(fā)展。現(xiàn)代化道路最終能否走得通、行得穩(wěn)，關鍵要看是否堅持以人民為中心。現(xiàn)代化不僅要看紙面上的指標數(shù)據(jù)，更要看人民的幸福安康。政黨要錨定人民對美好生活的向往，順應人民對文明進步的渴望，努力實現(xiàn)物質(zhì)富裕、政治清明、精神富足、社會安定、生態(tài)宜人，讓現(xiàn)代化更好回應人民各方面訴求和多層次需要，既增進當代人福祉，又保障子孫后代權(quán)益，促進人類社會可持續(xù)發(fā)展。”編纂生態(tài)環(huán)境法典，也必須錨定這個目標，根據(jù)《中華人民共和國憲法》確定的“美麗中國”國家目標和“保護生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境”國家任務與“生態(tài)文明建設”國家職責，在生態(tài)環(huán)境法典編纂中更好回應人民對美好生態(tài)環(huán)境的新向往，確立環(huán)境權(quán)的一般條款地位并落實環(huán)境基本權(quán)利的國家保護義務，滿足人民群眾對環(huán)境保護權(quán)利新需求，為世界貢獻一部高水平保障環(huán)境權(quán)的中國特色生態(tài)環(huán)境法典。

文章來源：《學術(shù)前沿》雜志2024年第12期（注釋從略）

原文責編：肖晗題

原文美編：周群英

新媒體責編：梁麗琛

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